【千亿市场探讨】城市更新的发展规律探讨——以上海城市更新示范项目的实践维度解析为例
2025年中国常住人口城镇化率达到68.2%，年均增速降至0.5个百分点以下，标志着我国城市化进程全面进入“存量提质”的深度转型期。过去40年以土地财政为核心的“增量扩张”模式累积的矛盾集中显现：全国城镇存量建设用地总量超过1亿亩，老旧小区、老旧工业区、城中村等低效用地占比超过40%，公共服务供给不足、历史文脉断裂、空间正义缺失等问题成为制约城市高质量发展的核心瓶颈（吴志强，2025）。2021年住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》划定：“拆除比例≤20%、拆建比≤2、就地安置率≥50%”三条红线。2025年《城市更新行动实施方案》进一步明确“民生优先、因地制宜、久久为功”的工作原则。我国城市更新正式从“试点探索”阶段转向“全面推进”阶段。
当前我国城市更新实践面临三大深层次矛盾：一是理论供给与实践需求的适配性不足，现有研究多聚焦技术方法或个案分析，缺乏系统性理论框架，对“不同发展阶段城市应选择何种更新路径”、“如何平衡多元主体利益”等核心问题尚未形成共识，导致地方实践存在盲目性；二是政策设计与地方实际的匹配度不够，部分城市照搬超大城市更新模式，忽视自身工业化阶段特征，出现“过度更新”或“更新不足”的偏差，甚至引发新的社会矛盾；三是价值取向与公共利益的一致性偏差，部分地方将城市更新异化为“土地二次开发”的工具，过度追求经济收益，公共利益被弱化，背离了“人民城市”的根本目标。
上海作为全国最早进入后工业化阶段的超大城市，自2015年率先启动城市更新试点以来，已累计实施更新项目超过2300个，惠及居民超过300万人。2023-2025年度上海共评选出360个市级城市更新优秀示范项目，涵盖人居环境、公共空间、商业商务、产业园区、历史风貌、综合区域更新等全类型场景，是研究中国城市更新规律的最佳样本库。系统梳理上海的实践经验，建设“人民城市”，提炼具有普适性的发展规律，对全国城市更新工作具有重要的示范价值。
▌1. 国际上根据城市更新政策的“适用对象”来界定城市更新
不同国家，在不同的发展时期，立足于不同的工作重点，从问题出发，基于更新目标，其政策均强调通过多元手段实现城市衰败地区的综合功能复兴与城市品质的提升。例如：日本1969年强调土地集约利用，2002年将战略性节点都市再生作为城市更新的重点，与我们目前的工作方向较为一致（表1）。
总体而言，全球城市更新经历了从“物质重建”到“经济振兴”，再到“人本、可持续、韧性、智慧的综合更新”，这是国际上的大致发展趋势（表2）。
表2 全球城市更新发展趋势
▌3. 中国城市更新实现从“大拆大建”到“人民城市”的范式跃迁
我国的城市更新从政策演进角度看，经历了从旧城改造到有机更新的四重跃迁，自改革开放以来可分为四个阶段（表3）。其中比较有标志性的事件是2009年深圳率先颁布城市更新办法；2021年，《国家“十四五”规划纲要》将城市更新工作纳入国家战略，当前国家战略中关于城市建设的核心内容主要包括城市更新、智慧城市和乡村振兴三大战略；2025年，住建部就有序推进城市更新工作提出明确要求，把居民满意度作为考核核心。
上海1950年05月，陈毅市长题词:“上海人民按自己的意志建设人民的新上海”。2019年11月，习近平总书记在黄浦江提出:“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市建设目标。
▌4. 中国特色城市更新“五维一体”的内涵体系
目前，我国初步形成中国特色城市更新“五维一体”内涵体系，其形成过程对应了三次关键目标转型，每次转型都是对前一阶段发展痛点的系统性回应：第一阶段：土地财政驱动模式（2009年以前）——增量扩张的必然选择；第二阶段：功能修补模式（2010-2020年）——增量转存量的过渡性安排；第三阶段：人本有机更新阶段（2021年至今）——存量时代的系统性重构。这是对传统土地财政驱动的地产开发逻辑的系统性超越，是“人民城市”理念在城市建设领域的具体实践。从城市更新的政策的定义共性中可以看出，所有政策均强调城市更新是存量空间的功能优化、品质提升与治理创新，否定单纯地产开发逻辑。更新目标也从单一的物质环境改善发展为功能、结构、品质、治理、韧性“五维一体”的系统升级。其核心逻辑是“功能为基、结构为核、品质为表、治理为要、韧性为盾”。
▌1. 理论基础
马克思主义人的主体论：人是实践活动的主体，城市空间是“人的本质力量的对象化”产物（马克思，1844）。城市更新作为改造城市空间的社会实践，其根本目标是满足人的发展需求，实现人的自由全面发展。这一理论确立了城市更新“以人民为中心”的根本价值取向，要求更新过程充分保障不同群体的空间权益，避免资本逻辑对公共利益的侵蚀。
人民城市理念：“人民城市人民建，人民城市为人民”是新时代中国城市工作的根本遵循，其核心内涵是“人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同”。这一理念明确了城市更新的目标导向，要求更新成果更多更公平惠及全体人民。
空间生产理论：列斐伏尔的空间生产理论指出，城市空间不是纯粹的物理容器，而是社会关系的载体，空间生产过程是多元主体利益博弈的结果（列斐伏尔，2014）。城市更新不仅是物质空间的改造，也是社会关系的重构过程，更是精神文化的传承场所。
▌2. 人的活动体系建构
正像运动是物质存在的方式一样，活动是人存在的基本方式。人在关系中存在并通过活动来表现自己。马克思认为，作为主体的人的活动不同于一般自然界的相互作用，它是一个社会过程。在人的活动过程中，主体的人通过实践和认识活动，以价值和真理为关系要素，利用活动中介，作用于客体，形成一个现实的整体结构形式，相互制约，相互转化（图1）。
▌3. 基于“人的活动体系”城市更新的体系建构
相对于人的活动，城市更新体系主要包括：城市更新的主体、城市更新的客体、城市更新活动体系及城市更新活动中介（图2）。①城市更新的主体。为使研究更具针对性，主要为公众、政府、集体（企业和非经济组织）和市民作。在他们的相互作用中，一般表现为后者尽可能地扩大自身利益，政府则从城市的整体利益出发，设法使其行动能纳入到政府遵从和认可的最理想的组织秩序中去。②城市更新的客体。指更新作用的空间系统。即物质环境空间、社会经济空间、精神文化空间。越是处在前的空间需要，对于人类生存而言，越是具有一种“硬性”约束的特征，当然还要视具体条件而定。③城市规划活动体系。包括规划实践和规划认识两大类，其通过规划的价值目标体现出来。④城市更新中介体系。主要包括更新技术和更新法规。
图2 城市更新体系
▌4. “1+2+4”的城市更新的体系建构
树立一个目标体系，平衡主体利益：“问题-目标-行动”是城市更新的底层逻辑，其核心是通过科学的目标体系凝聚共识，通过有效的利益平衡机制调动各方积极性，通过闭环的行动路径保障落地。目标体系是平衡多元主体利益的前提，只有建立“公共利益优先、各方诉求兼容”的目标体系，才能为不同主体提供共识基础，避免更新陷入“零和博弈”。
缝合主客二元结构，解决维度缺失：马克思主义实践论认为主体与客体是双向的对象化关系。空间是“人的本质力量的对象化”，空间的形态、功能、文化属性直接影响人的发展。城市更新的过程，本质上是实现“人创造空间、空间塑造人”的良性互动。首先，物质环境空间：从“标准化改造”到“人本化适配”，实现物质环境空间适配人的使用需求；其次，社会经济空间：从“空间生产”到“社会关系再生产”，适配人的交往需求；最后，精神文化空间：从“文化符号复制”到“集体记忆建构”，适配人的认同需求。对不同发展阶段的城市来说：工业化初期城市重点是在物质空间改造中适配人的基本需求，避免“重建设、轻使用”；工业化中期城市重点是在产业升级中保障本地居民的就业与社会网络，避免“绅士化”；后工业化城市重点是在更新中传承历史文化、建构身份认同，实现三层空间的全面提升。
协同四个行动路径，达成行知合一：“实践–认识–技术–制度”四维协同的“行知合一”体系，是破解当前城市更新各类痛点、实现“树立目标体系、缝合主客二元结构”两大战略的核心方法论。①认识是魂：只有树立“以人民为中心”的更新共识，才能从根源上避免更新的方向偏差；②制度是骨：只有建立系统完备的制度体系，才能为多元主体参与、利益平衡、主客缝合提供刚性保障；③技术是脉：只有运用先进的技术工具体系，才能提升更新的精准性与效率，破解实践中的各类痛点；④实践是血肉：只有通过全流程、全主体、全维度的实践行动，才能最终实现“人民城市”的核心目标。
“1+2+4”的城市更新的体系缺一不可。只有形成闭环联动、螺旋上升的协同机制，才能走出一条具有中国特色的城市更新高质量发展道路，真正实现“城市让生活更美好”的愿景。
中国城市的工业化阶段划分是制定差异化城市更新策略的核心逻辑基础，其本质是揭示“经济发展水平–产业功能特征–城市更新需求”的内在匹配关系。通过阐释不同工业化阶段的核心特征、更新需求与典型样本，为城市更新的“阶段适配”提供可落地的参照体系。
▌1. 中国城市处于不同的工业化发展阶段
工业化阶段划分并非主观判断，而是建立在人均GDP、产业结构、城市化率、主导产业等核心指标的量化基础上，参考经典的钱纳里工业化阶段理论，结合中国的国情调整形成适配中国的划分标准（表5）。
表4 中国城市工业化化阶段划分表
中国地域差异极大，涵盖了所有的工业化发展阶段（图3）。整体呈现出“东部沿海整体领先、中西部核心城市点状突破、边缘区域普遍滞后”的梯度格局，且同一省份内不同城市的发展阶段可能相差2-3个阶段。因此，城市更新策略不能按行政区域“一刀切”，必须以城市为单元进行精准判定。同时部分资源型城市、旅游型城市出现指标偏离，要结合主导产业特征进行了修正。
▌3. 不同发展阶段的城市，城市更新各维度的关注的重点
不同发展阶段的城市，核心矛盾、资源禀赋、发展目标完全不同，城市更新的“目标导向、主体关系、空间重点、理论依据、行动实践、技术应用、政策设计”七大维度的侧重点必然存在显著差异，需要动态匹配。越是低发展阶段，越强调“政府主导、民生兜底、效率优先”；越是高发展阶段，越强调“多元协同、品质提升、公平优先”。参照“阶段–维度”适配矩阵，避免实践中跨阶段“照搬照抄、削足适履”的误区。
上海作为国内最早进入后工业化阶段的超大城市，其城市更新实践是“阶段适配、人本导向、系统治理”的集中体现，完全契合后工业化阶段“以人的全面发展为核心”的更新要求。结合上海2023-2025年360个市级示范项目的大样本实证数据，从城市更新的七大维度进行系统解析，全面展现后工业化阶段超大城市更新的各维度的范式作用。
▌1. 上海城市更新获奖项目
申报类型：2023-2025年度共设立两类奖项，分别是“上海市城市更新优秀示范项目”（140个）和“上海市城市更新科技进步奖”（42个），总计360个项目获奖，上海294个。从空间分布上看，上海获奖项目呈现出“中心集聚、轴向拓展”的格局，空间分布与后工业化的发展阶段高度契合。即使在同一超大城市内部，更新动力也高度集中于开发饱和、价值密集的中心城区，外围区域因仍处增量扩张阶段或经济动能不足而更新进程缓慢（图4）。
▌2.获奖项目示范维度实践
从上海市城市更新获奖项目在更新目标、主体、空间、行动、理论技术、政策七个维度进行分析，进一步验证分析框架的普适性与前沿性。
（1）树立以“人民城市”为核心的更新目标
人民城市评判标准:“坚持以民为本，不断增进民生福祉”。上海城市更新始终将“老百姓满意不满意、生活方便不方便”作为首要评价标准，从项目生成到考核验收全流程贯穿民生利益优先、坚决治理底线、传承城市文化的价值导向，从根源上避免了更新异化为“土地二次开发”工具的误区。
共同利益：实现人民美好生活向往。上海创新构建了“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的评价体系，涵盖23项量化指标。其中，民生类指标占比超70%。示范项目中，公共服务设施平均增幅达到47%，人均公园绿地面积增幅达到2.3平方米，原住民平均保留率达到71.5%，居民满意度平均达到90.7分，远高于全国平均水平。
共同行动：坚决守住城市治理底线。把城市更新与完善公共服务和“15分钟社区生活圈”建设结合起来。精准聚焦弱势区域与老旧住区。把城市更新与长三角一体化发展、上海都市圈的建设结合起来，形成一体化的通勤圈、梯次配套的产业圈。
共同情感：文明传承城市文化记忆。延续城市风貌，通过更新而非拆除，促进历史文化资源的活化利用。如“中共中央秘书处机关旧址保护修缮工程”，体现了“政治功能与文化价值并重”的更新导向，成为上海红色文化保护的典范。
（2）统筹“多元参与”的城市更新治理主体
在主体维度，构建“四方协同”治理结构，破解利益协调难题。构建“政府引导、市场运作、社会参与、公众监督”的多元协同治理体系，既发挥了各方优势，又实现了公共利益优先的目标，避免“越位、缺位、错位”，结合项目特点，形成三种更新模式。
政府主导模式：政府控制城市更新整个进程。主要聚焦公共空间更新、棚户区和连片改造公益型更新项目。
公私合作模式：政府负责更新规则制定和更新过程监督；市场作为中间方，在既框架下推进更新。主要聚焦商业商办更新和工业更新。示范项目中，社会资本参与率达到82%，累计撬动社会资本超过3500亿元；
多元协商模式：政府通过制度供给和政策服务等协调多方利益；市场是主要投资建设主体。产权人、社会公众是重要参与主体，主要聚焦历史风貌保护更新、城中村。
（3）采用“分类更新”塑造高质量空间环境
《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》提出，“以区域更新为重点，分类、分层，系统化推进城市更新，结合《上海市城市更新条例》等相关法律法规和政策文件，上海市城市更新主要分为六大类(图5）。上海市城市更新示范项目分为“设计创意类、社区共治类、人文传承类、招商运营类和实施主体类”(图6）。针对性制定差异化更新策略，实现了物质环境、社会经济、精神文化三层空间的协同提升。
图5 上海城市更新六大行动类型
建立在“人民城市”理论基础上的多维协同“全生命周期”实践,是一种系统性、可持续的更新理论探索，强调在更新过程中整合多方资源、协调多维度要素，并贯穿项目的“谋划–计划–规划–实施–运营”全阶段。
谋划阶段：每年开展城市体检，全面梳理城市发展短板，建立更新项目储备库。上海的城市体检包含200余项指标，其中80%直接来自居民诉求，所有更新项目均从问题清单中生成；计划阶段：制定年度更新计划，明确项目清单、责任主体、时间节点，优先安排民生需求迫切的项目；规划阶段：编制更新单元规划，明确管控要求，充分征求公众意见，公示时间不少于30天，居民反对率超过30%的规划方案必须调整；实施阶段：推进项目建设，建立动态监测机制，每季度向社会公开项目进展，接受公众监督；运营阶段：要求所有更新项目必须明确至少5年的运营方案，优先聘用本地居民参与运营，将“社区活力指数”“居民归属感评分”等纳入运营考核。
全生命周期管理机制实施后，上海更新项目的“建成交付后闲置率”降至5%以下，远低于全国22%的平均水平。如百空间光三分库更新项目原为闲置旧仓库，更新后打造为创意产业园区，采用“长期运营+物业增值”模式。目前入驻企业62家，年税收超过1.2亿元，带动本地就业超过2000人，避免了传统更新“一卖了之”的短视行为。
（5）践行“多模式创新”的示范性更新行动
上海城市更新已进入“存量提质”的关键阶段，面对“零星旧改硬骨头、历史保护与发展平衡、产业升级与空间适配”等复杂挑战，通过“多模式创新”探索出一系列可复制、可推广的实践范式。
首先是城市更新行动逻辑的转向。住建部限令与《上海市城市更新条例》等法规确立“以留为主、小规模渐进式更新”为底线要求。实现城市治理从“工具理性”向“价值理性”的跃迁。如虹口区瑞康里更新项目“多元安置模式创新”、外滩第二立面更新项目“活化利用模式创新”、杨浦滨江互联宝地更新项目“空间复合利用模式创新”、黄浦江、苏州河“一江一河”岸线贯通项目“复合利用模式创新”。
其次是注重建构实操的行动体系。如 《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，全面实施城市六大行动，各部门也制定了《存量盘活三年行动方案》《“15分钟社区生活圈”行动方案》《“一刻钟便民生活圈”示范社区建设试点方案》等一系列专项行动方案。
最后是在行动实践中探索新模式。如“三师联创”（规划、建筑、评估），“三跨平衡”（跨成本核算、跨区域平衡、跨近远期平衡）、“四资融通”（资源、资金、资本、资信）的新模式等。
（6）通过“技术赋能”实现空间更新与再生
不少示范项目中，上海构建了“基础支撑–规划分析–实施应用–运营管理”四位一体的技术体系，运用数字化、低碳化、智慧化技术赋能更新全过程，提升了更新的精准性、效率与可持续性。
基础支撑技术：数字化底座实现全要素精准管理。运用GIS、大数据、实景三维建模等技术，对更新对象进行精准测绘，建立上海城市更新数字底座，包含2300平方公里建成区的高精度三维模型、1037处文物建筑的数字档案，实现了更新对象的全要素数字化管理。
规划分析技术：涉及城市体检评估、需求分析、空间规划等方法。通过城市体检发现短板弱项，结合居民需求和城市发展目标，制定更新策略和空间方案。
实施应用技术：覆盖建筑设计、施工技术、智慧化改造等领域。大力推广装配式建筑、光伏一体化、海绵城市等绿色低碳技术。示范项目中，绿色建筑达标率100%，其中三星级绿色建筑占比达到42%，平均节能率达到68%，远高于国家要求的50%标准。
运营管理技术：建立上海城市更新全生命周期管理平台，整合项目申报、审批、实施、运营等全流程数据，实现对所有更新项目的动态监测与评估。平台上线以来，已纳入全市2700余个更新项目，审批效率提升45%，管理透明度显著提高，信访投诉率下降了68%。
（7）探讨“立体多层次”更新政策支持体系
上海建立了国内最完善的“1+O+N+X”城市更新政策体系，从法规、规划、标准、配套四个层面为更新工作提供全方位制度保障，有效破解了长期制约更新推进的制度瓶颈。以“纲领性”地方法规或“指导性”行政规章为总体引领；以行动计划或计划性文件为目标统筹；以规划文件和实施方案为建设支撑；以“技术性”分类标准和“规范性”配套政策文件为基础保障的多层次框架渐成雏形。
政策体系实施以来，上海社会资本参与更新的积极性提升了2.7倍，项目审批周期缩短了50%，更新项目的平均落地周期从24个月缩短至12个月，有效破解了“审批慢、融资难、落地难”等痛点。本文通过理论构建与上海360个示范项目的大样本实证，得出以下核心结论：
城市更新的本质是“人的空间再生产”：其核心逻辑始终围绕“人的需求满足”展开，只有始终坚持“人民城市”的根本目标，才能确保更新的正确方向，实现公共利益最大化。上海的实践表明，将居民需求放在首位的项目，其成功率和满意度远高于以经济利益为导向的项目。
城市更新具有清晰的阶段演化规律：其价值取向、主客关系、实践行动均与工业化进程高度耦合，不同发展阶段城市必须选择适配性的更新策略，避免盲目照搬先进地区经验导致的“水土不服”。例如工业化初期城市如果盲目学习上海的历史保护、商业更新模式，不仅会造成资源浪费，还可能引发社会矛盾。
“1+2+4”多维协同是人本城市更新的系统实施路径：需从目标、主体、空间、理论、行动、技术、政策七个维度协同推进，单一维度的推进难以实现更新的可持续发展。上海的成功正是多维协同作用的结果，可为全国示范参考。但上海经验的推广需要充分考虑地方发展阶段差异。
城市更新是一项长期的、复杂的系统工程，没有放之四海而皆准的模式，只有始终坚持“以人民为中心”的根本理念，因地制宜、循序渐进，才能真正实现“人民城市为人民”的美好愿景。
END
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