苏丽冯鹏 | 试论文化市场综合行政执法权力机制改革

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按：本文发表于《廊坊师范学院学报（社会科学版）》2026年第2期，第78—86页，微信版已略去注释、参考文献等信息，正式版本请以原文为准。

试论文化市场综合行政执法权力机制改革

苏丽冯鹏

摘要

文化市场综合行政执法改革是提升治理效能的关键举措。我国各地实践中出现了一些值得推广的优秀做法，在执法职责整合、体制理顺和队伍建设等方面取得了一定成效。同时文化市场综合行政执法权力机制改革仍面临管理权限需进一步划分、层级关系有待调整、执法范围尚需梳理以及协调机制亟待完善等挑战。为进一步提升执法效能，应注重厘清机构改革中的管理权限，系统梳理多部门与执法队伍之间的关系，明确职责范围，并加强议事协调机制建设，以促进文化市场健康有序发展。

关键词：文化市场；综合行政执法；协调机制；执法体制改革；数字化改革

引

言

文化市场综合行政执法作为我国行政执法体制改革的重要组成部分，肩负着维护国家文化安全、规范文化市场秩序、保障公民文化权益的重要使命。党的十九届五中全会明确提出“建设社会主义文化强国”的战略目标，党的二十大报告强调通过深化行政执法体制改革，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度来扎实推进依法行政，其中对文化领域执法体制机制改革提出了新要求。随着《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的颁布实施，深化行政执法体制改革进入新阶段。《国务院办公厅关于文化市场综合行政执法有关事项的通知》对深化文化市场综合行政执法体制机制改革作出了系统规划。

目前对于文化市场综合行政执法已经有一定的研究基础。从学术脉络来看，既有研究主要从三个视角展开：一是制度变迁视角，如王敬波对相对集中的行政处罚权改革的研究，揭示了执法权集中的演进逻辑；二是地方实践视角，如祁述裕、徐春晓对改革试点经验的总结，分析了不同模式的优劣；三是法治建构视角，如熊文钊、蒋剑对执法权力清单制度的研究，强调了职权法定的重要性。然而，尽管现有文献对文化市场综合行政执法权力机制改革进行了广泛探讨，但仍存在一些亟待填补的研究空白。首先，在权力机制改革的系统性方面，现有研究多集中于单一问题或局部优化，缺乏对整体改革路径的全面分析。其次，在关于新技术应用对权力机制影响的研究中，现有文献主要关注技术工具的具体应用场景，而对其可能引发的制度变革和组织重构缺乏深入探讨。此外，部分研究在数据支持和案例分析方面存在不足，导致结论的普适性和可操作性受到限制。基于此，本文拟通过对河北省及部分省市的实证调研，结合全国文化市场综合执法改革实践，运用行政法学和公共管理理论，构建“问题—成因—对策”的分析框架，以期为完善文化市场综合行政执法权力机制提供理论参考和实践指引。

图源：中华人民共和国文化和旅游部官网，《文化和旅游部政府信息公开工作2025年度报告》，https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgknb/2025n/202601/t20260129_964456.html

一、文化市场综合行政执法权力机制改革取得的成效

（一）全面整合了执法职责，确保了执法协同

文化市场综合行政执法权力机制改革的核心之一在于执法职责的全面整合，这一过程旨在通过制度设计实现执法资源的优化配置与高效利用。具体而言，改革将文化、旅游、新闻出版等领域的执法职责统一纳入综合执法范畴，从而避免了过去因职责分散而导致的执法空白或重叠问题。例如，在文化市场管理过程中，原有的文化部门负责文艺演出市场的监管，新闻出版部门则专注于出版物市场的执法，而旅游部门则对旅游市场中的文化服务进行监督。然而，这种分领域执法的模式在实际操作中往往因职责边界模糊而引发协调难题。通过改革，上述领域的执法职责被整合至统一的综合执法框架下，并明确了各领域的执法重点与协作方式。这一整合的依据主要来源于相关政策文件，《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》明确指出，要推动文化市场执法职责的全面整合，形成覆盖全领域的执法体系。这一政策文件的出台为职责整合提供了坚实的法律基础与操作指南。职责整合促进了不同执法环节之间的衔接，在文化市场监管中，原本由多个部门分别负责的巡查、立案、处罚等环节，现在可以通过综合执法队伍一次性完成，大大减少了执法资源的浪费与重复劳动。职责整合不仅优化了执法流程，还为文化市场的健康发展提供了更为高效的保障机制。

（二）科学理顺了执法体制，确保了执法统一

执法体制的科学理顺是文化市场综合行政执法改革的重要组成部分，其核心在于通过明确执法层级与职责分工，构建一个层次分明、权责清晰的执法体系。具体而言，改革对不同层级的执法机构进行了重新定位与职能划分。省级执法机构主要负责制定全省范围内的执法政策与标准，监督指导下级执法工作的开展；市级执法机构则承担具体的执法任务，包括案件查处、市场巡查等；县级执法机构则侧重于基层市场的日常监管与执法服务。这种层级分明的执法体制不仅明确了各级机构的职责范围，还有效避免了因权限不清而导致的执法冲突。此外，为了确保执法体制的顺畅运行，改革还引入了“属地管理为主、垂直指导为辅”的管理模式。这一模式不仅强调了县级执法机构在基层市场管理中的主体地位，同时也通过省级与市级执法机构的垂直指导，确保了执法标准的统一性与权威性。

通过科学理顺执法体制，文化市场综合行政执法在统一标准与提高效率方面取得了显著进展。首先，通过制定统一的执法规范性文件，明确了各级执法机构在案件查处、行政处罚等方面的操作标准，从而有效避免了因执法标准不统一而导致的问题。《文化市场综合行政执法管理办法》明确规定了执法人员在现场检查、证据收集、处罚决定等环节的具体要求，为执法工作提供了明确的指导。其次，体制改革还通过信息化手段提升了执法效率。部分地区建立了全省统一的执法信息管理系统，通过该系统，执法人员可以实时查询相关法律法规、执法案例以及上级机构的指导意见，从而确保执法过程的规范性与一致性。此外，理顺执法体制还促进了执法资源的合理配置。通过将执法权限下放至县级机构，基层市场的执法力量得到了显著增强，执法覆盖面与响应速度均得到了大幅提升。这些措施共同保障了执法的公正性与权威性，为文化市场的健康发展奠定了坚实基础。

（三）切实加强了执法队伍建设，确保了执法规范

执法队伍的建设是文化市场综合行政执法改革的重要抓手，其核心在于通过人员选拔、培训与考核等措施，全面提升执法人员的专业素养与执法能力。首先，在人员选拔方面，改革提高了执法人员的准入门槛，明确要求新入职人员必须具备法学或相关专业背景，并通过严格的笔试与面试环节，选拔出一批高素质的执法骨干。其次，在培训方面，改革注重执法人员的专业技能与综合素质的提升。通过定期组织专题培训班、模拟执法演练以及案例分析研讨等活动，执法人员能够及时掌握最新的法律法规与执法技巧。同时，改革还引入了“导师制”，即由经验丰富的执法人员担任新入职人员的导师，通过一对一指导帮助其快速适应岗位需求。最后，在考核方面，改革建立了科学合理的绩效考核机制，将执法质量、工作效率以及群众满意度等指标纳入考核体系，从而有效激励执法人员不断提升自身能力。

执法队伍建设的加强显著提升了文化市场综合行政执法的规范性与效率。首先，执法人员专业素养的提高直接促进了执法过程的规范化。通过系统培训，执法人员能够更加准确地识别违法行为并依法作出处理，从而避免了因执法不当而引发的行政争议。其次，队伍建设的加强还显著提升了执法效率。通过优化人员配置与引入信息化工具，执法人员能够更加高效地完成案件查处与市场巡查等任务。此外，执法队伍的整体素质提升还为文化市场管理提供了更为专业的支持。在面对新兴文化业态时，执法人员能够凭借其专业知识迅速制定针对性的监管措施，从而确保市场秩序的稳定运行与健康发展。

图源：连云港市文广旅局官微，《暖心护航丨“执法+服务”双轮推动监管质效再提升》https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5NTIxMjE4OA==&mid=2652497907&idx=2&sn=810a1f2b77d89ecbeb62837cb8747783&chksm=bc7a244bfb8c66a2aaa7898d13b545636fe1764109886da270f284680d549e3b5ca1f5dd7367&scene=27

二、文化市场综合行政执法权力机制改革面临的挑战

文化市场综合执法实践虽然取得了一定成效，但文化市场综合执法权力运行机制的系统性建设还有待加深，特别是在文化市场改革深水区还存在一些矛盾。一方面，执法权集中与法律授权之间存在张力；另一方面，执法效能提升需求与资源保障不足形成反差。这些问题既折射出行政执法体制改革的共性困境，也凸显了文化市场执法的特殊挑战。

（一）机构改革背景下文化市场管理权限的重新划分带来的挑战

1.权力分置引发执法协同难题

从法理学视角审视，当前权限重置模式存在深层的机构职能错配与法律效力位阶困境。依据德国“功能适当原则”（Funktionsgerechte Organstruktur），机构设置应与其核心职能相匹配。文化市场监管因综合执法改革呈现出管理权限的显著调整。这一调整过程在法治化层面遭遇了结构性困境，集中体现为执法主体资格缺失与法律依据断层两大冲突。具体而言，党委宣传部门、文化和旅游部门、网信办三大职能部门在权能配置上存在显著冲突，导致治理失效风险加剧。党委宣传部门行使意识形态审查权时会提前介入行政处罚程序；文化和旅游局承担市场秩序执法监管职能却缺乏专业技术检测能力；网信办负责网络内容监管时常以涉密为由限制敏感信息共享。“审查权—执法权—技术权”三权相互割裂，加剧了执法成本，凸显了多部门权限竞合下的协同困境。

2.权力上收与责任下移导致基层执行压力

央地权责配置在改革后形成的“垂直管理+属地化执法”混合模式，未能有效调和权力上收与责任下移的内在张力，衍生出结构性矛盾。为强化文化市场监管的合法性与规范性，执法权力往往通过行政层级上移实现集中管控，这可以规避基层执法部门因自由裁量权过大可能导致的执法标准不统一或执行力度不足等问题。权力上移的同时，具体执法责任却呈现向下转移的趋势。例如，济源市文化广电和旅游局就指出，在承接255项省级下放权限后，文化旅游行业点多、面广、问题复杂的特点愈发明显，因执法力量薄弱，给有限的文化市场执法力量带来严峻挑战。这种权责错配现象，加之基层执法资源供给不足的客观现实，最终导致政策执行效能出现衰减。

（二）不同层级综合执法队伍行政隶属关系的重新调整带来的挑战

1.编制配置失衡引发权责不统一困境

党和国家机构改革对综合执法队伍行政隶属关系的重构，在组织法定原则与权能适配性层面引发深层次冲突。当前改革呈现典型的“三重结构性失衡”：省级文旅综合执法队伍行政或参公编制保障最为充分；市级执法队伍中参公编制占比较低，存在大量事业编制人员；县级执法局参公编制比例进一步下降；乡镇派驻队伍，人员编制构成最为复杂，行政或参公编制达标率最低，多数由事业编制和聘用人员构成。这种自上而下逐级衰减的编制保障水平，不仅违背组织法定原则所要求的权责一致与机构规范化，更在执法实践中引发直接的法律冲突：一方面，非参公编制人员不具备合法执法资格，却实际承担行政执法任务，与《公务员法》第2条相抵触；另一方面，在实施行政强制措施时，因执法主体多数不属于严格意义上的“行政机关”，与《行政强制法》第17条中强制措施必须由行政机关实施的规定产生明显冲突。由此可见，当前编制配置体系已难以适应执法权能的实际需求，亟需从制度层面进行系统整合与法律回应。

2.编制混同诱发执法伦理危机

编制混同现象催生了严峻的执法伦理危机。不同编制人员收入差距显著，参公编制人员因享有执法补贴，其总收入明显高于无津补贴的事业编制人员，而劳务派遣人员收入最低且缺乏保障。这种同工不同酬的制度设计，可能诱发个别人员通过加大处罚力度来弥补收入差距的动机。更严重的是职级晋升的阻断，例如市级执法队科长等关键岗位限定行政编制的普遍规定，使事业编制骨干的职业发展冻结于副科级以下。这种身份限制已成为导致市级执法骨干流失率升高的重要原因之一。

3.改革系统性不足导致三重结构失衡

当前文化市场综合执法权力机制改革正面临供给侧—需求侧失衡、改革动能—体制约束失衡、法治建设—业态发展失衡的复合型困境。文化执法改革的结构性失衡本质是制度供给与治理需求间的动态调适命题。具体而言：一是供需结构性断层。表现为执法服务供给与市场治理需求间的深度错配：在需求侧，公众对网络文化侵权投诉量逐年增长，但供给侧受制于编制约束与技术短板，导致违规行为查处率下降。二是改革制度性摩擦。在权力配置层面，基层执法单位承载着极大的案件量却仅拥有较小的决策权；从财政支持维度，新技术装备采购预算不足。三是法治适应性危机。法律体系呈现双重脱节：实体法层面，虚拟偶像表演、NFT数字藏品等13类新业态缺乏专门规制；程序法领域，传统取证规则难以应对区块链存证等新技术场景，导致部分新型案件被迫适用兜底条款。

4. 管理体制冲突带来政策执行偏差

文化市场综合执法中的纵向权力配置存在根本性矛盾，以至于在实践中因为两种管理体制的冲突，造成同案不同罚概率的上升。其本质是科层体系内统一性控制与适应性管理的结构性冲突。垂直管理系统依托政治激励驱动，以政策保真度为优先目标，通过省级直管机制将执行偏差率压缩降低；而属地政府受经济激励主导，更多考虑GDP与就业，需保留更多自由裁量空间以便进行灵活调整。

（三）文化市场综合行政执法范围重设导致的法治困境

在当前数字经济的背景下，文化新业态的迅猛发展正持续推动着文化产业的结构性变革。这些新业态广泛依托数字技术与人工智能，深刻改变了文化内容的创作、传播与消费方式，并催生了诸如虚拟现实（VR）、增强现实（AR）等新型体验载体。在内容创新与载体革新的双轮驱动下，文化业态实现了从平面到立体、从单向接收到沉浸交互的多维突破，不仅为整个产业注入了新动能，也带来了前所未有的发展机遇。然而，与新业态的发展速度和影响力相比，规范和促进这些新业态的立法存在明显的滞后。现行法律法规体系对文化新业态的覆盖率明显不足，即大量的文化新业态活动缺乏相应的法律保障和规制，主要表现在以下几个方面：首先，适用于新业态的法律法规缺失或不够完善。网络文学等，其发展速度之快，往往超出了现有法律框架的适应能力。例如，消费者权益维护等方面，现有法律往往难以提供全面的规范。其次，针对新业态的知识产权保护力度不足。在数字技术的推动下，内容创作的复制和传播变得更加容易，这对于原创者的知识产权保护构成了挑战。尽管有《中华人民共和国著作权法》等相关法律，但在实际操作中，对于新型文化产品的版权保护仍然存在许多灰色地带，进而导致侵权行为的发生。最后，新业态的参与主体法律意识薄弱。由于新业态的法律环境不健全，企业和个人的法律风险意识相对较低，这可能导致在新业态的经营活动中产生各种不正当竞争，从而引发法律风险。

（四）文化市场综合执法机构与相关部门协调机制有待改进

1.职责边界模糊，法律授权交叉

文化新业态常常跨越多个传统行业领域，导致监管职责交叉或真空。以电竞酒店为例，其兼具住宿服务和互联网上网服务双重属性。住宿服务属公安、市场监管部门管辖，互联网上网服务则属文旅部门管辖。文化执法部门依据《互联网上网服务营业场所管理条例》对其违规接纳未成年人行为进行查处时，常面临经营主体资质认定、现场设备取证等环节的权限障碍，需要公安部门协同配合。若协调不畅，极易导致监管落空。类似情况也出现在艺术品交易、教辅出版等领域，法律授权的交叉重叠与空白并存，成为协调的第一道壁垒。

2.信息壁垒森严，数据共享受梗阻

有效协调的前提是信息互通。然而在实践中，文化市场综合执法机构与宣传、网信、公安、市场监管、通信管理等部门之间，尚未建立起常态化、制度化的信息共享平台。各部门业务系统独立运行，数据标准不一，信息传递多依赖于临时性的公文流转或人际沟通，效率不高且容易遗漏。例如，网信部门在日常网络内容巡查中发现的违法违规线索，若未能第一时间精准推送至文化执法部门，就可能错过最佳取证和查处时机。信息壁垒的存在，使得协同监管难以实现从事后响应向事前预警、事中干预的转变。

3.协调形式化，联动机制乏力

目前常见的协调方式多为召开联席会议或开展联合执法行动。然而，联席会议有时易流于形式，成为情况通报会，缺乏明确的决策权威和督办落实机制。联合执法行动则多针对重大专项任务，虽能形成短期震慑，但运动式执法成本高，难以常态化，且有时存在职责不清、队伍拼凑的问题，未能形成深度联动。实践中，牵头部门不好调动配合部门的现象并不鲜见，协调的深度和有效性不足。

4.基层效能衰减，保障支撑不足

协调机制的效能自上而下逐级衰减。在省、市级层面，机构设置相对完整，部门间协调渠道也较多。但到了县区、乡镇街道一级，文化执法队伍本身可能就面临编制、经费、装备不足的困境。当需要与同级公安、市场监管等部门协调时，往往因权限不足、专业力量薄弱而受到困扰。协调机制变成主要依赖个人关系和私下沟通，制度性通道不畅，导致对新兴、隐蔽性违法行为的打击心有余而力不足。

图源：中共安徽省委机构编制委员会办公室，《瞭望丨综合行政执法改革稳健前行》，http://www.ahjgbzw.gov.cn/content/channel/587878b2ceab06ca4082f6b5/

三、健全文化市场综合行政执法权力机制的思路

（一）厘清机构行政管辖权限，明确行政执法主体

明确文化市场综合行政执法的主体是确保执法工作顺利开展的基础。依据《中华人民共和国行政处罚法》及相关机构改革方案，文化市场综合行政执法的主体应由各级人民政府授权的文化市场综合执法机构承担，其在法律框架内行使执法权。然而，机构改革过程中部分职能划转尚未完全到位，导致执法主体不明确的问题仍然存在。因此，必须通过制定详细的执法责任清单，将执法职责落实到具体的执法机构，避免因职责交叉或空白而引发的执法混乱现象。此外，还需结合地方实际情况，进一步细化执法主体的层级分工，确保各级执法机构在权限范围内依法履职。文化市场综合行政执法涉及多项法律法规，包括《著作权法》《娱乐场所管理条例》以及其他地方性法规等。为了确保执法人员在执法过程中有明确的法律依据，需对相关法律法规进行全面梳理并及时更新。例如，《著作权法》2020年修订后新增了针对数字版权保护的相关条款，这些内容应被纳入执法依据体系中。同时，执法机构应定期组织执法人员学习最新的法律法规，并通过案例分析等方式加深对法律条文的理解，从而提高执法的准确性和规范性。

（二）梳理多部门与执法队伍关系

文化市场综合行政执法往往需要多个部门协同配合，因此建立良好的沟通机制至关重要。首先，为避免多部门与执法队伍之间出现职责交叉或推诿现象，需要明确各部门在执法过程中的具体职责分工。例如，文化部门负责提供政策指导和技术支持，而执法队伍则专注于现场检查和案件处理。同时，对于涉及多部门联合执法的事项，应明确牵头单位和配合单位的责任，确保各项工作有序推进。此外，还需建立责任追究机制，对因职责不清导致执法失误的行为进行严肃问责，以此强化各部门的责任意识。其次，应设立定期召开部门协调会议的工作制度，邀请文化、旅游、新闻出版等相关部门共同参与，就执法工作中的重点问题进行讨论和协商，以行政检查计划统筹为切入点，探索纾解执法协同困境的新路径，规范行政检查计划统筹的权责配置与动态、数字、风险治理手段，共同构建规范高效的执法协同新机制。最后，还可以通过设立专门的联络员制度，确保各部门之间在日常工作中能够及时沟通，快速解决问题，从而提升整体执法效率。

（三）依据不同执法主体制定相应的工作规范，明确职责范围

随着文化市场的快速发展，执法事项的范围也需随之调整。应对文化市场综合行政执法的事项进行全面梳理，明确哪些事项属于执法范围，哪些不属于，并引用相关政策文件作为依据。根据《文化市场综合行政执法管理办法》，执法范围涵盖文化、旅游、新闻出版等多个领域，但具体事项需结合地方实际进一步细化。对于新兴文化业态，如网络直播、短视频平台等，应根据其特点制定相应的执法标准，确保执法工作与时俱进。同时，还需剔除不属于执法范围的事项，避免资源浪费和执法过度干预市场行为。针对梳理后的执法事项，制定具体的工作规范。工作规范应涵盖执法流程、执法标准以及执法文书的撰写要求等方面。比如，在执法流程方面，应明确规定从立案调查到结案归档的各个环节的时间节点和操作规范；在执法标准方面，应统一处罚尺度，避免因地区差异导致的执法不公问题。

（四）加强议事协调机制建设，健全完善部门间工作协商制度

为协调文化市场综合行政执法中的重大问题，可以成立专门的议事协调机构，一是成立文化市场综合行政执法协调委员会。该委员会可由政府分管领导担任主任，成员包括文化、旅游、新闻出版等相关部门负责人以及执法机构的主要负责人。委员会的主要职责是研究解决执法过程中遇到的重大疑难问题，制定跨部门协作的政策和措施，并监督落实情况。此外，委员会还可下设办公室，负责日常事务的协调和处理，确保各项工作有序推进。二是制定完善的议事协调工作流程。首先，应明确协调事项的提出机制，允许各部门根据工作需要向委员会提交需协调解决的问题。其次，在讨论环节，应采用科学民主的决策方式，充分听取各方意见，确保决策的合理性和可行性。再次，在决策环节，应明确责任人和完成时限，确保决策事项能够得到有效落实。最后，在执行环节，应建立跟踪反馈机制，定期对决策执行情况进行检查和评估，及时发现并解决执行过程中出现的问题，从而形成闭环管理，不断提升协调工作的整体水平。

（五）规范审批与执法信息共享机制

文化市场综合行政执法是维护国家文化安全、规范市场秩序、保障公民文化权益的重要保障。随着“放管服”改革的深入推进，事前审批大幅简化，事中事后监管的重要性日益凸显。然而，长期以来，行政审批部门与行政执法部门之间存在信息互通不畅、数据共享滞后等问题，导致批管脱节。执法机构难以全面、及时、准确地获取市场主体的准入、变更、注销以及相关许可信息，易形成监管盲区；审批部门亦无法及时获知执法结果以实施联合惩戒，削弱了监管合力。因此，构建规范、高效、安全的行政审批与执法信息共享机制，是实现文化市场精准监管、智慧监管的必然要求，对优化营商环境和推动文化产业高质量发展具有重要意义。

破解上述困境，需从制度、技术、管理三方面协同发力，构建规范化的信息共享机制。一是健全制度体系，制定“一办法”与“一目录”。“一办法”是指由省级政府办公厅或文旅主管部门牵头，制定出台《文化市场审批与执法信息共享管理办法》。该办法应明确共享原则、范围、内容、方式、时限、各方权利与义务、安全保障措施以及监督考核机制，为信息共享提供坚实的制度保障。“一目录”是指编制并动态更新的《文化市场审批与执法信息共享目录》。目录需详细列明应共享信息的具体项目，如市场主体名称、统一社会信用代码、行政许可事项、有效期限、变更/注销/撤销情况、行政处罚决定、黑名单信息等，实现共享内容的标准化和精细化。二是打造技术平台，构建“一平台”枢纽。依托本级政务数据共享交换平台或建设专用的文化市场协同监管平台，作为信息共享的总枢纽和中转站。该平台应具备数据对接能力、数据治理能力和智能应用能力，具体而言，该平台能够提供标准化接口，打通与各审批业务系统、执法办案系统的技术通道；能够对汇集的多源异构数据进行清洗、比对、关联，形成以“统一社会信用代码”为标识的完整市场主体画像；能够设置预警规则，实现信息自动推送，变“人找事”为“事找人”，赋能精准执法。三是优化管理流程。确立牵头部门，明确一个牵头部门负责共享机制的统筹协调、监督评估和平台运维；建立闭环流程，设计“信息产生→推送→接收→应用→反馈”的全链条工作流程，确保信息流转顺畅、应用有效。总之，应充分利用信息化手段，以数字治理为引领破解行政执法改革困境，通过统一数据标准和集约建设一体化平台，基于整体主义助力有限度的执法体制改革，推进公民参与和监督执法，实现技术、制度与价值的相互构建，完成数字时代行政执法转型升级。

（六）建立健全文化市场综合执法法律制度

截至目前，我国文化市场综合执法领域尚未出台国家层面的专门性法律或行政法规，其执法依据主要源于部门规章《文化市场综合行政执法管理办法》以及各地制定的地方性法规，这些法律规范性文件的法律效力层级较低。尽管2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》中明确提出要“推动相关立法”“研究制定文化市场综合执法管理规定”，但国家层面的专门法律或行政法规至今仍未出台。这种立法现状在一定程度上导致了执法权威性不足、规范分散等问题，难以完全适应现代文化市场体系建设的需要。

根据国家统计局发布的《2024年全国文化及相关产业发展情况报告》，文化新业态继续呈现快速增长态势。2024年，文化新业态特征较为明显的16个行业小类实现营业收入66 600亿元，比上年增长12.4%；其营业收入占全部文化产业的比重为34.8%，对文化产业营业收入增长的贡献率达到57.9%。这表明新业态已成为文化市场增长的核心动力，同时也意味着监管复杂性持续增加。文化和旅游部2025年部署的工作重点显示，新业态监管仍是重中之重。“2025年上半年，全国共出动文化市场综合执法人员14.2万余人次，检查经营单位5万余家次，办结案件1 600余个”，持续对导游强迫购物、未经许可经营旅行社业务、非法出版等扰乱文化市场秩序的行为保持高压打击态势。以上数据反映了新业态相关案件仍占有相当比例。

基于此，需从三个方面推进法律制度建设。一是加快制定《文化市场综合行政执法条例》。建议在《行政处罚法》《行政强制法》框架下，整合现有规章和政策文件，明确执法主体地位、权限范围和程序规范。重点确立“统一执法标识、统一执法证件、统一执法程序、统一执法文书”的标准化体系，解决基层执法主体资格合法性争议。二是构建分层级的法规体系。在省级层面推行“1+N”立法模式，即以综合执法条例为基础，配套出台网络文化、艺术品交易、沉浸式娱乐等细分领域监管办法。三是建立动态立法响应机制。建议由文化和旅游部牵头设立新业态立法专家委员会，每半年发布《文化市场新业态监管指引》，建立“监测—预警—响应”的快速立法机制。着力推进系统整合与业务协同，并将法治与数字化深度融合。通过构建“国家立法+地方细则+技术标准”的三维法律体系，可有效解决当前执法中面临的依据不足、标准不一、程序失范等问题，为文化市场综合行政执法提供坚实的法治保障。

图源：徐州市文广旅局官微，2023年1月18日《创新工作方式强化精准发力，着力提升文化市场综合行政执法效能》，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MTgzNTIyOQ==&mid=2652935261&idx=1&sn=830421d74b8dbd4695d1af42147f3d5a&chksm=bd7b416f8a0cc8799b52242f994be03a11b586e7f04f3fda086364c6cd807fc33e23bb6b4563&scene=27

结

语

文化市场综合行政执法权力机制改革，是在推进国家治理体系与治理能力现代化宏观背景下，对传统行政执法模式进行的一次深刻重塑。本文基于“问题—成因—对策”的分析框架，系统审视了此项改革的现实图景，并通过实证调研与理论剖析，深入分析了文化市场综合行政执法权力机制改革中面临的深层次挑战，揭示了其内在的结构性矛盾与系统性张力，超越了就事论事的局部讨论。研究不仅为理解当前改革的困境提供了一个整合性的分析框架，更指明了未来深化改革的必由之路，推动权力机制从“机械叠加”走向“有机融合”，最终依托法治化与数字化的双轮驱动，实现文化市场治理能力的长效提升，为建设社会主义文化强国提供坚实的执法保障。