清华大学智库中心助理研究员

推动数据要素市场化配置改革、培育全国一体化数据市场是中国数据产权制度建设的核心目标。数据是一类无形资产，往往具有多方共生属性，这导致数据财产权归属难以判定和彰显。

为此，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称《数据二十条》）分别提出“研究数据产权登记新方式”与“建立健全数据要素登记及披露机制”，“十五五”规划纲要进一步提出“完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系”。

2026年4月3日，国家数据局发布《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿），将构建全国统一的数据产权登记体系作为建立健全数据产权制度，培育全国一体化数据市场的关键支撑。

本文旨在论述如何通过数据产权登记体系建设增强数据财产的独立性、辨识度，进而降低数据市场交易成本，支撑全国一体化数据市场建设。

在培育全国一体化数据市场过程中，数据产权登记以积极正面的方式肯定数据权属，可以激励数据治理行为，让更多的市场主体成为数据供给方。在过去，《数据安全法》《个人信息保护法》等确立的数据安全合规要求，对不合理的数据流通利用形成了约束，按照法无禁止即可为的原则，理论上没有纳入这些限制的行为都可以自由流通。

然而，数据牵涉个人、组织、社会和国家多方面的利害关系，市场主体缺乏参与数据流通利用的信心，特别是国有企业、事业单位等风险厌恶型组织由于缺乏明确的数据确权规则，无法将其数据转化为独立的资产，这导致数据供不出、流不动的问题普遍存在。

此外，数据密集型产业的建设周期长、资源投资量大，相关成果产出往往存在不确定性，及时对数据资产进行权利登记有利于及时将其转化为固定收益或成果，从而支持企业的长期可持续发展。国家主管部门构建权威统一的数据产权登记制度，将成为数据供需双方夯实对外提供数据行为之合法性的直接依据，增强数据流通交易信心。

对于数据产权登记的法律功能，学术界往往聚焦于非此即彼的争论，如权利对抗性登记、合规宣示性登记、事实确认性登记，这些争论往往立足于不同的阶段或者不同场景，我们要结合数据产权制度建设的长周期来确定其多阶层的法律功能。《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）第19—21条分别提出了“数据描述准确性审查、数据来源合规性审查、数据产权明确性审查”，从而明确了数据产权登记要发挥的三重功能，即事实证明功能、合规宣示功能、权利对抗功能。

（一）基础功能：事实证明性登记

数据产权登记最低限度的功能是提供事实性证明的作用，在没有相反证据可以推翻的情况下，能够被司法机关作为一种“证据”采用，也可被各类企事业单位作为交易、评价或者决策的依据。

数据的无形性导致其不如传统有体物那般具有可被人类自然感官认知的物理边界，在数据产权登记过程中，数据的名称、规模、内容等也是需要审查的重要事项，这种审查就是确定数据持有者相关的描述是否真实。例如，登记申请人声明其持有2万条结构化数据集，那么登记机构就需要审核该描述情况是否真实，这是数据产权登记所要完成的基本使命之一。

从数据产权登记的结果来看，无论是作为书证、证人证言还是专家鉴定意见，判断数据产权登记凭证真实性的关键，在于其是否反映登记机构的真实认识，而非其是否具有终局性权利效力。在此意义上，数据产权登记凭证作为一种第三方按照规范程序审核并做出的书面结论，是对“谁控制、占有或投入并形成数据”这一事实状态的记录与固定。

从私法登记体系上看，事实证明性的宣示是各类登记制度的“最低共性功能”。所谓的设权登记最高效力是默认了登记是法律行为发生变动的基础，在非基于法律行为的物权变动中，登记的基本功能就是一种宣示效力，仅具有管理效力。

登记生效主义与登记对抗主义仅是基于法律行为的物权变动，无论是不动产登记还是知识产权登记，其效力谱系通常包括证明力、对抗力乃至设权力，其中的“证明力”是所有登记制度的起点。例如，新建房屋在登记前权利人已取得所有权，著作权是在作品创作完成之时而非登记之时取得，这些登记的共性功能均为“书证”。

同理，数据作为无形财产，其生成与控制往往先于登记发生，登记不可能成为权利产生的前提，而只能进行事后确认。因此，将数据产权登记的基础功能界定为事实证明，既符合传统登记法理，也契合数据这一新型客体的生成逻辑。

司法实践已经将数据登记凭证作为一种证据使用。在北京知识产权法院审结的全国首例涉及已获数据知识产权登记证书的不正当竞争纠纷案中，就认定数据知识产权登记凭证可作为证明数据集合持有者享有涉案数据集相关财产性利益的初步证据。尽管这种证明效力可被推翻，但也回应了司法裁判与市场决策对积极依据的需求。随着制度成熟，登记会逐步具备合规性、对抗性功能，但无论如何演进，事实证明功能始终是数据产权登记不可替代的制度基石。

（二）进阶功能：合规宣示性登记

数据产权登记在超越单纯“事实证明性登记”的基础上，其进阶功能在于形成一种具有制度信号意义的“合规宣示性登记”。数据产权登记仅具有初步的证据功能。当证据记载的内容不真实、与待证事实无关联时，就不具有实质上的证据效力。

在数据要素市场化配置的制度背景下，形式上的真实显然不足以回应交易主体对于“合规可用性”的核心关切。数据的法律风险并不主要源于事实是否存在，而在于其来源是否合法、处理是否合规、使用是否符合个人信息保护与数据安全规范。

因此，数据产权登记在事实证明之外，进一步承担“合规性外化”的制度任务，即通过登记程序对数据来源、采集方式、授权链条等进行形式审查并予以公示，使登记结果成为一种具有社会可识别性的合规信号，从而在证据效力之外，附加合规推定与信赖基础。

从数据要素市场运行逻辑看，数据交易的核心障碍并非数据本身的稀缺性，而是合规不确定性所导致的“交易不敢发生”现象。《数据安全法》第33条明确规定：“从事数据交易中介服务的机构提供服务，应当要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录。”《个人信息保护法》第69条也规定了过错推定责任，个人信息处理者不能证明自己没有过错的，应当承担损害赔偿等侵权责任。

在由数据交易所充当登记机构的背景下，登记就是履行法律要求的合规审查职责，从而为相关方主张免责提供依据。在地方登记实践中，数据登记机构的重难点工作就是对数据来源的合法性进行审查。

例如，广东省政数局专门设立了广东数据资产登记合规委员会，编制了详尽的数据产权登记合规审查细则。此外，安徽、杭州等地的数据产权登记机构均要求申请人对数据来源及合法获取过程提供说明材料，甚至根据有关政策细化了对“自行采集生成”“协议取得”“公开收集”等不同来源的合法性审查标准，强调对数据采集行为合法性、权属约定及合规承诺的核验。

总之，合规宣示性登记的制度价值集中体现在降低交易风险与促进市场信任机制的形成，其通过“可视化合规”机制，将原本隐性的合规状态转化为可验证、可识别的结果信号。登记机构的角色类似于检验检测、会计审计等第三方合格评定机制，登记的关键功能在于对数据处理活动出具“合规背书”。

通过登记形成的登记凭证，可以在一定程度上转化为交易中的风险缓释工具，使交易对方基于登记结果形成合理信赖，从而降低尽职调查成本与责任不确定性。这种制度定位契合当前数据产权尚处于政策向法律转化阶段的现实，即在尚未形成法定财产权之际，通过登记机制优先解决“能否合规流通”的问题。

（三）高阶功能：权利对抗性登记

如果仅将数据产权登记理解为合规宣示性登记，其逻辑前提其实是：数据产权仍停留在政策表达层面，尚未完成从政策语言向法律规范的转化，因此登记只承担在既有法律框架下的合规审查和风险提示功能，主要回答“数据处理是否合法”这一问题，而不回答“数据权益归谁享有、能否对抗第三人”等问题。这一定位在制度起步阶段有其合理性，但显然不足以支撑全国一体化数据市场的长期建设。因为真正制约数据流通的，不只是合规性不明，更是权利状态不明、来源正当性难以公示，以及交易相对人难以判断行为人是否有处分权限等。

学界较多观点认为，数据产权登记不能止步于一般性宣示，而应当进入以确权和公示为核心的私法登记体系。有观点提出，数据产权登记应当以准确记载数据权利状况、保护数据产权为中心，并区分首次登记与流转登记，前者发挥权利推定效力，后者发挥对抗效力，登记并非权利取得与变动的生效要件，原则上应采取登记对抗模式。

亦有观点指出，数据产权登记的客体应是数据产权本身，其效力宜明确为登记对抗，以兼顾交易安全、意思自治和数据的有限排他性。由此可见，在制度的长期演进中，合规宣示只能是中阶功能，而更高阶的制度目标，必然是通过登记形成可对抗第三人的权利公示机制。

数据产权登记应当成为权利对外公示和对抗第三人的关键节点。登记对抗力的法效内容为推定不存在与登记簿上记载的权利变动相反的权利状态，故对抗力影响权利形成后的保护强度，是对权利变动过程的消极保护。反对者常以“登记不能创设新型财产权”为由，否认其确权与对抗功能，这一批评针对的是数据产权尚未明确入法的“当前阶段”，也是对“设权性登记”的误解，不足以否定“对抗性登记”的正当性。

在《民法典》与《数据安全法》已经承认保护数据财产权益的背景下，即便数据产权登记尚不能设定具体的新兴财产权利类型，也可以在一般数据流通中确立“权利已依法形成，但未经登记不得对抗善意第三人”的规则。

这样一来，登记就不再只是普通证据，而具有权利推定和证明责任分配的功能：凡经登记记载的权利归属，原则上推定为真实；交易第三人可以基于登记簿信赖交易；一旦发生权利冲突，登记将成为判断谁应受优先保护的关键依据。权利对抗效力会进一步产生权利推定效力，并可能为善意取得规则预留制度空间。若仅把登记理解为一般书证，就不可能建立上述面向市场交易的稳定预期与责任分配机制。

从数据基础制度的建设导向看，将数据产权登记定位为权利对抗性登记，实质上也是国家对数据流转采取何种治理模式的选择：对于一般数据交易，宜尊重当事人意思自治和市场效率，以自愿申请登记、登记后取得对抗善意第三人效力为原则；只有对公共数据、重要数据、核心数据等公法管制属性较强的数据，才有必要进一步走向强制登记甚至设权登记。

换言之，在全国统一数据产权登记体系建设中，最适合被普遍确立的高阶功能，不是全面的设权登记，而是以登记对抗为核心的确权公示机制。它既能避免把所有数据交易都纳入高成本、强审查的登记生效模式，损害交易效率；又能通过统一、权威、电子可查的登记系统，显著降低交易相对人的权利识别成本，使其快速识别数据权利人、权利内容、权利限制及历史流转情况，从而真正服务于数据资产入表、独家许可、授权运营和整体转让等高价值场景。

在此意义上，未来的数据产权登记功能应当被界定为权利对抗性登记：它不是简单的行政备案，也不是单纯的合规背书，而是在全国一体化数据市场中承载确权、公示、推定与交易保护功能的关键制度支柱。

我国传统认知将财产权登记效力建立在登记机关公信力之上，倾向于认为行政机关更具权威，但数据产权登记却是从市场化机构发起的，已经在全国形成了数据交易所主导数据产权登记的格局。为此，数据产权登记机构的类型选择出现了理想和现实的矛盾，背后体现的关键问题是政府和市场如何协调配合以构建兼具效率性和公信力的数据产权登记管理体系。

（一）传统路径依赖：政府主导性的登记

传统财产登记存在显著的“政府主导”路径依赖，其根源在于国家对权利确认与交易安全的制度性供给责任。在我国法律框架下，不动产登记、公司登记及知识产权登记等传统领域的职能主要由行政机关或经法律授权的公共机构承担，其法律性质通常被界定为公法上的行政确认行为。

这种模式的核心逻辑在于构建“公信力—证明力”的制度联动：登记行为被视为国家信用对权利状态的一种“形式确认”，登记机构的公共性与权威性越强，其登记结果在司法裁判与市场交易中的采信程度就越高，从而为社会提供了一种“低成本信任机制”，显著降低了市场主体的信息验证成本与交易不确定性。

在证据法层面，私文书真实性的举证责任均由援引私文书的一方当事人承担。与之相对，各国普遍确立了对公权力机关出具文书的高度信赖规则，除非存在相反证据，否则行政登记簿册可直接作为确认权属的证据，这种强有力的推定效力是政府主导模式得以长期延续的制度基石。

政府主导的登记路径在实践中展现出的统一性、权威性与风险控制能力的稳定优势，对数据要素市场的初期培育具有显著吸引力。

首先，由行政机关主导可以通过统一的审查标准和程序规则，确保登记结果在全国范围内具有可比性与互认性，有效避免多头登记、标准不一导致的权利冲突，这对于构建全国统一大市场至关重要。

其次，行政机关具备强大的信息获取能力与监管资源，能够将合规审查、风险识别等公共治理功能嵌入登记流程，实现登记与监管的协同效应。在数据来源复杂、权利边界不清的背景下，政府主导登记能为交易提供“安全”港式的合规证明路径，特别是在面临个人信息保护法下的过错推定责任压力时，经政府背书的登记凭证能显著增强受让方的合规预期。

基于此，一种观点提出了“行政机关—数据交易所”并轨的协作模式，行政机关主导的登记机构侧重确认数据权属，数据交易所主导的登记机构侧重提供数据中介服务。这种登记模式实质上否定了市场化机构的登记资格，侧重借用政府信用为数据资产入表、融资担保等高风险应用场景提供权威的登记凭证背书。

然而，将传统的行政主导模式直接移植至数据产权领域，也面临数据动态性与行政审查能力错配的严峻挑战。数据具有可复制性、非竞争性与多主体参与等特征，难以像不动产或专利那样通过静态、一次性的登记实现权利定格，行政体系中的人力和基础设施配置难以适应数据领域技术专业性和市场灵活性的特征。

即便传统公共机构已就特定专利权、著作权和商标权进行登记，但也有大量获得登记的权利事后被推翻，提起登记权利“无效之诉”已经成为知识产权相对人的“默认”选项。若要求行政机关承担烦琐的实质性审查职责，将面临严重的“信息不对称”和“阿罗信息悖论”，可能会产生高昂的行政成本并拖延登记周期。因此，在数据产权登记领域，传统政府主导路径虽在建立初期信任与统一规则方面具有不可替代的优势，但其制度边界与适用范围需要被谨慎界定。

（二）新型路径探索：市场化的数据产权登记机构

《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）第9条明确符合条件的企事业单位等法人均可以申请成为数据产权登记机构。市场化数据产权登记机构的兴起，体现了登记程序与交易流程深度融合的效率逻辑。由于数据合规标准存在较大灵活度，政府主导的登记往往面临规则模糊导致的“不敢作为”或者“只做形式审查”的困境。

相比之下，以数据交易所为核心的市场化机构以服务数据流通利用需求为目的，探索了一系列富有创新性的数据产权登记机制。以安徽、贵州、广东、杭州等地的数据登记实践为典型，其显著特征是将登记程序嵌入挂牌、签约、交付、结算等交易全流程，市场主体得以在单一平台实现“一站式”服务，最大限度地提升了交易便捷性并降低了信息收集与验证成本。

这种市场化机制能够有效发挥登记机构的专业能力，通过良性竞争促进具备技术优势和审查能力的机构脱颖而出。即便在国家统一标准框架下，市场化机构亦能通过“硬标准”守住底线，并在服务深度、响应效率等“软标准”上进行多样化探索，从而强化数据产权登记的“专业判断”属性。

从国内外财产登记制度演进的普遍规律来看，财产权登记凭证的公信力并非全然依赖政府强制力，而是在市场竞争与社会自治中通过声誉机制形成的实际效果。在美国等国家的交易实践中，由于产权保险公司承担了实质性的权属调查与风险担保功能，其出具的保险承诺在功能上具有替代性信任基础，因而在一定程度上呈现出类似“权利凭证”的效果。

在我国海运提单、股权、债券登记等领域，由市场化机构出具财产权凭证已经是成熟的商业惯例并获得了法律认可。在数据领域，登记凭证的一大功能在于传递合规信号。例如，若某地数据交易所执行更为规范的实质性审查标准，其颁发的登记凭证在融资担保、资产入表等高风险场景中自然会获得更高的行业认可度与市场溢价。

相反，单纯依赖收费发证的登记机构终将被行业所淘汰，最终形成一批具有可持续发展能力的行业标杆。这种基于市场自治形成的信任机制，较之行政许可模式，更能灵活响应数据资源高频流转与技术迭代的需求，构建起一种由市场验证的“低成本信任路径”。

面向未来，构建兼具效率与公信力的数据产权登记体系，核心在于发挥“有效市场”与“有为政府”的协同效应，通过“许可+监管”的模式实现管理重构。对此，有观点提出“七统一”原则，该原则主张将数据资产登记管理、服务提供、技术平台等相关的组织与系统有机地融合为一个整体，从而形成协同运作、整体增效的格局。

与指定的公共机构垄断登记业务不同，市场化登记机构模式下将具体业务审查职能下放给具备专业能力的登记机构，而政府专门负责设立准入能力评估（如责任承担能力、技术基础设施、安全风险防范等）和事后监管机制，确保市场化机构在法定框架内执业。

《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）在第5条和第2章分别明确了国家和地方数据主管部门在数据产权登记过程中的管理职责，这种“政府管底线、市场争质量”的二元结构，不仅能减轻行政审查负担，避免因行政能力有限而可能导致的登记错误与国家赔偿风险，还能有效预防行政垄断带来的权力寻租，在市场化竞争中培育出一批具备市场竞争力与社会公信力的专业化登记枢纽。

（三）数据产权登记和数据知识产权登记的融合

由于新旧机构职责划分重叠这一历史遗留问题，地方层面出现了知识产权部门主导的数据知识产权登记和数据部门主导的数据产权登记重叠的现象。《数据二十条》提出“研究数据产权登记新方式”时，国家数据局尚未成立，国家知识产权局、工业和信息化部在当时分别基于《数据二十条》提出了“数据知识产权登记”和“数据资产登记”，国家数据局成立后则直接提出“数据产权登记”。

这种多部门并行探索的实验治理方法可以积累丰富的经验，但是在“十五五”规划纲要明确提出“构建全国统一的数据产权登记体系”之际，此前的多头实验探索应当及时进行总结，避免权利归属冲突和行政资源浪费。

从制度功能结构上看，数据产权登记与数据知识产权登记在“确权证明”这一核心目标上具有高度重叠性，二者本质上均试图通过登记机制对数据相关权益进行外部化表达与可证明化，从而降低交易不确定性并增强权利的可流通性。当前，各地所推进的数据知识产权登记，主要以行政主导、证书发放为特征，其制度定位更接近于一种“权利声明+证据强化”的机制，与数据产权登记在最低层级上所承担的事实证明功能并无本质差异。

然而，二者在运行效果上却呈现出明显分化：数据知识产权登记多停留于形式审查，侧重于对数据集基本信息、来源声明的登记备案，难以深入识别数据生成、汇聚与加工过程中的多主体权利结构，尤其无法回应“共生数据”与“结构性分置”背景下复杂的权利配置问题；而数据产权登记则更强调流通场景中的实质审查与权利关系梳理。因此，从功能实质上看，两类登记并非互补关系，而是存在“制度重叠但功能错位”的现实状态。

面向未来，数据产权登记应当吸收整合现有数据知识产权登记制度，杭州等地区所推行的“三证并行”模式并不可取。从最新国家政策和数据产权登记服务于数据要素市场化配置改革的核心定位来看，融合的关键在于如何将现有的数据知识产权登记机构及其凭证转化为数据产权登记机构及其凭证。

在组织形态上，可以采取“选择加入”的方式，引入市场化竞争机制，允许具备技术与合规能力的知识产权登记机构申请转化为数据产权登记机构。在审核标准上，应当以统一的数据产权登记审查规则为基础，对数据的来源、描述、内容等的真实性、合规性、准确性等情况进行审核并转化；同时，建立统一的登记标准与技术接口，确保不同地区、不同机构出具的登记结果具有可比性与互认性。

登记工作的核心目标是让结果可信，并据此增加数据供需双方的交易信心，促进数据多主体复用、降低交易成本，基于此培育全国一体化数据市场。北京互联网法院在审理数据知识产权登记凭证第一案中，虽然该案亮点在于肯定数据知识产权登记可以作为数据持有人享有数据财产权益的初步证据，也可以作为其数据收集行为或数据合法性来源的初步证据，但法院仅强调其为“初步证据”，仍需在庭审中重新结合数据形成过程、投入程度等因素综合认定权利归属，这表明该数据知识产权登记凭证并无直接证明效力。

换言之，数据集的归属是法院通过重新核查而判定的。其原因在于，目前的数据知识产权登记仅采取形式审查且缺乏足够的措施来保障凭证的公信力，数据产权登记制度建设需要构建实质性审查标准，建立全国数据产权登记平台，并通过立法确认适用效力的方式来保障公信力。

（一）实质性审查标准

数据产权登记的核心目标在于“让结果可信”，而结果可信的关键在于登记过程和结论具备可被信赖的实质基础。司法机关认为，目前各地登记机关对数据的审查均为形式审查，没有能力对数据的获取是否存在瑕疵等进行实质性审查。在学术界，尽管少数观点基于提升审查效率和对审查机构能力的推测，认为数据产权登记应当采取形式审查，但多数观点仍基于场景化的思维主张采取形式审查与实质审查相结合的方式，还有观点基于登记结果的公信力保障而主张实质审查。

事实上，实质审查和形式审查的根本差异在于结果可信度，即是否确保登记权利外观与真正权利实体的高度一致性，而不在于是否“实地考察”或者“逐项核对”。在实质审查标准下，登记机构需从“被动记载”转向“专业判断”，以专业能力对数据权利状态作出审慎认定。

在当前数据来源复杂、权利结构多元的背景下，将登记机构的职责认定为形式审查无法回应市场主体对权利稳定性的预期，反而可能放大交易风险。通过建立统一的实质性审查标准，明确审查范围、审查方法与审查深度，可以强化登记机构的责任，使登记结果具备一致性与可预期性，从而在全国范围内形成稳定的信赖基础。

具体而言，实质性审查应当围绕数据来源的不同类型构建分类审查机制，以提升审查的针对性与可操作性。在具体审查过程中，登记机构可以基于自身对数据领域风险的专业敏锐度，选择对部分内容进行细致核查，也可以对一些内容基于专业判断而进行选择性抽查，只要能够在总体上把登记结果可信度维持在一个较高水平即可。

对于“原始采集数据”，审查重点在于在先权利的排除与合规性确认，尤其需要识别是否存在个人信息权益、商业秘密等在先权益，确保数据取得具有合法基础；对于“协议取得数据”，应以合同关系为核心依据，原则上以合同约定为判断基础，不进行不必要的穿透式审查，仅在登记机构“明知或者应当知道”数据来源存在违法风险时，进一步核查流转的合法性，从而在保障效率的同时控制风险。

对于“衍生创造数据”，审查重点在于识别其是否具备实质性差异与增值性，即是否在原有数据基础上形成了新的数据表达或结构，从而使数据使用者能够基于合法来源取得新的数据权益。

对于“公开爬取数据”，则应重点审查数据是否处在合法公开范围、获取方式是否构成破坏性技术行为，以及所形成的数据集合是否对原数据提供者构成实质性替代。通过上述分类标准，可以将抽象的“合法性判断”转化为具体、可执行的审查规则，使不同来源的数据均能纳入统一但差异化的审查框架之中。

在制度效果层面，实质性审查标准的确立，将直接重塑登记凭证在数据市场中的信任机制。一方面，统一的审查标准能够减少登记结果之间的差异性，避免不同地区、不同机构因标准不一而导致的“同类数据不同结论”甚至“劣币驱逐良币”现象，从而增强全国范围内的可预期性；另一方面，登记机构基于实质性审查职责而做出的登记结果，能够显著降低交易双方的信息不对称，使数据需求方在交易中能够合理信赖登记凭证所反映的权利状态，减少重复尽职调查的成本。

同时，对数据市场参与者而言，明确的审查规则也为其数据合规处理提供了“前置指引”，促使其在数据采集、加工与利用阶段即对照标准进行规范，从源头提升数据质量与权利清晰度。总之，实质性审查不仅可以提升单一登记凭证的可信度，还可以通过持续化、规模化的审查，形成覆盖全国的数据产权信任体系。

（二）全国数据产权登记平台的作用

全国统一的数据产权登记体系需要一套全国数据产权登记平台予以保障，其主要功能应当包括汇聚各地数据产权登记信息，接收各地数据产权登记机构的信息报送，向社会发布数据产权登记信息，为数据主管部门的管理提供信息支持。而数据登记机构备案管理，则能够支撑各地数据主管部门开展数据登记机构的在线申请、在线审核和信息发布；提供数据产权登记信息的查询与验证服务，向数据登记机构和社会公众提供与数据产权登记相关的信息查询服务，并根据技术发展情况提供多源数据关联和相似关系的验证服务。

概言之，全国数据产权登记服务平台以国家层面统一的信息发布与查询系统为载体，将各地登记结果集中展示，形成覆盖全国的数据产权“权利公示簿”，从而实现权利状态的可视化与可检索。这种集中公示打破了地方登记分散、信息割裂的格局，使登记凭证不再只是地方性文件，而是被纳入全国统一信用体系中的权利表达，从而为公信力提供制度性载体。

全国数据产权登记平台需要通过“公示—反馈—修正”的开放机制，将社会监督转化为公信力形成机制。数据产权登记不同于传统物权登记，其权属状态更为复杂，单一登记机构难以穷尽审查，因此必须引入社会监督作为补充机制。全国数据产权登记平台的关键价值，在于为社会提供持续参与的监督渠道，使登记信息处于动态检验之中。

一方面，平台向社会公开登记申请人信息、数据名称、数据概述及权利结构等核心内容，使潜在利害关系人均可识别相关风险并提出异议；另一方面，通过异议申请、错误反馈等机制，将外部信息不断反馈至登记体系，实现登记信息的持续修正。

在这一过程中，登记公信力并非源于一次性审查，而是源于可被质疑且经得起质疑的开放机制。也正因如此，在合理期限内未被提出异议的登记信息，可以逐步形成市场上的信赖基础，进而转化为交易中的“事实信用”。这种以社会监督为核心的公示公信机制，是数据产权登记区别于传统行政许可或认证制度的重要特征。

统一的全国数据产权登记平台通过跨区域互联互通与登记结果互认，解决分散登记导致的公信力碎片化问题，从而实现公信力的规模化积累。当前各地探索的数据产权登记实践在登记标准、登记内容和证书效力上存在差异，导致不同地区之间难以互认，削弱了登记凭证在跨区域交易中的可信度。

全国数据产权登记平台通过构建“一地登记、全国公示、全国查询”的运行模式，将地方登记结果纳入统一体系，实现登记信息的标准化汇集与全国范围内的共享。这种制度安排不仅降低了重复登记与重复核验的成本，也使登记凭证能够在更大范围内被市场主体认可，从而形成规模化的信任积累效应。

（三）制度建设保障公信力

数据产权登记凭证的公信力，最终有赖于其法律地位的明确与制度化保障。当前各地虽已发放大量登记凭证，但由于缺乏统一规范性文件与上位法的支撑，其法律效力仍处于不稳定状态，难以形成市场主体普遍信赖的“权利证明”。在通常的法治逻辑下，应当先由国家出台关于数据产权的明确性立法，然后由主管部门出台配套性规则。

考虑到数据产权制度是一项处于发展改革中的创新性探索，可以由国家数据主管部门以《民法典》第127条和《数据安全法》第7条作为一般性依据，制定并发布数据产权登记办法，对登记的基本原则、程序规则与凭证效力作出统一规定，从制度层面确立登记凭证的规范性基础；从长期看，则应通过法律或者行政法规的形式，明确数据产权登记的法律性质与效力层级，使其由政策性安排上升为具体的法定制度。

在此基础上，应重点确立登记的对抗效力与善意取得规则，即数据产权的设立、变更、转让和消灭，未经登记不得对抗善意第三人，从而将登记凭证嵌入交易安全体系之中。通过引入类似物权公示公信规则的制度逻辑，使登记结果成为市场交易中的“信赖基准”，显著降低交易中的权利不确定性。

同时，立法机关还应当通过确立数据产权登记机构的准入与运行规则，保障登记结果的统一性与权威性。鉴于以备案的方式管理市场化数据产权登记机构缺乏硬约束，容易侵蚀市场信任，导致登记凭证无法互认互通。为此，公权力机关需要建立以行政许可为基础的数据产权登记机构管理制度，按照“条件化申请、总量控制、择优培育”的原则，逐步形成结构合理、能力匹配的登记服务体系。

其中，“条件化申请”强调对登记机构的技术能力、合规能力与专业审查能力的要求，确保其具备开展实质性审查的能力基础；“总量控制”则有助于避免登记机构无序扩张导致标准失控；“择优培育”则通过政策引导与动态评估机制，推动优质机构脱颖而出并形成行业标杆。通过上述制度安排，可以在“多主体参与”的前提下实现“统一规则运行”，既保持市场活力，又防止登记质量参差不齐，从而为登记凭证公信力提供稳定的制度支撑。

未来各个领域的相关立法或者司法解释还需要进一步明确登记凭证在不同场景中的证明效力，并建立“采信规则”，使其真正进入市场运行体系。

例如，在政府采购、数据安全管理相关立法中，可以将数据产权登记凭证作为数据流通交易中权利归属与内容合规的直接证明；在财政部、国资委、市场监管总局等部门的相关规则中，可以将数据产权登记凭证作为数据入表、融资、入股、数据企业认定及政策支持等事项的依据；在最高人民法院制定的司法解释中，可以明确相关争议解决中将数据产权登记凭证作为权属认定的依据；在科技部、教育部、人社部等部门开展的学科评估、科研评价和职称考核中，可以把数据产权登记凭证作为评价数据成果转化和科研贡献的重要依据之一，也可以开展类似于“专利金奖”的“高质量数据产权”评选。

与此同时，须明确数据流通服务机构、交易平台及相关中介在提供服务时，应当对依法核发的登记凭证予以采信，无正当理由不得重复审查、重复收费，从而避免“登记无用”的制度空转。此外，还应鼓励登记机构在保持公正性与独立性的前提下，与数据质量评估、价值评估等业务开展主体形成协同，为市场提供从确权到评估再到交易的全流程服务。

通过“法律效力确立—机构制度规范—应用规则落地”的系统性法治建设，将登记凭证从“形式文件”转变为“具有法律支撑的信任载体”，为全国一体化数据市场提供稳定、可预期的制度基础。

传统不动产登记、动产担保登记、债券登记都经历了从分离到统一、在实践中不断完善的长期发展过程。我国数据流通交易市场依然处于培育期，公众对数据产权登记凭证的认知水平仍有提升空间，全国一体化的数据产权登记网络效应尚未形成，故而未来的数据产权登记制度建设过程中必然会出现很多新情况、新问题。笔者基于对数据产权登记机构的调研，认为有如下三个具体问题值得探讨。

（一）重复登记问题

由于数据构成存在可自由组合、任意切分的特征，可能存在权利人对同一份数据在不同地区重复申请登记的情况。《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）第39条所反对的是“故意通过重复登记，牟取不正当利益的”行为。因此，对这种“重复登记”问题，应当区分为“恶意重复登记”与“合理并存登记”，并分类治理。

“恶意重复登记”是指个别申请人对同一数据在不同地区重复申请登记，甚至通过对数据进行简单拆分、重组、排列组合等方式规避审查、获取多份登记凭证的行为。

这类行为本质上属于对登记制度的滥用，可能导致市场误判数据供给能力，扰乱交易秩序。有观点认为，数据产权登记簿应当按照权利人来设置登记簿，不应当设置数据产权登记单元，将属于该权利人的各类数据产权都记载于其名下，这样就可以适应数据不断变化的特征。考虑到数据产权登记采取全面电子化的方式，所谓物的编成主义、人的编成主义区分度将大大降低，兼而有之的知识图谱贯通模式更加符合管理需求。

在此背景下，监测“恶意重复登记”的核心路径应当在于建设全国统一的数据血缘识别与比对体系，通过数据指纹、数据水印、“特征哈希”等技术手段，对登记数据的来源、结构及演化路径进行识别，实现“同源数据可识别、重复登记可发现”。同时，在全国数据产权登记平台中嵌入相似性比对与异常预警机制，对高相似度数据自动提示风险，由登记机构进一步审查，从而形成“技术识别+人工判断”的双重防线。这种机制的关键不在于完全消除重复，而在于识别“恶意重复登记”，并通过公示、异议等制度工具予以矫正，从而维护登记体系的基本秩序。

“合理并存登记”是指不同的权利人分别合法取得了内容相同的数据，各个权利人在不同登记机构或者不同时间对于相同或者实质相同的数据分别申请登记。由于我国的数据产权制度采取“持有权、使用权、经营权”结构性分置模式，不同主体可以基于不同来源、不同投入路径，对同一或相似数据分别享有相应权利，且彼此之间并不当然冲突。另外，对同一或相似数据而言，真正的问题不在于“是否重复”，而在于“重复是否可识别”。

因此，不同权利人分别对相同或基本相同的数据进行登记，应当被制度承认，其可被理解为多元供给格局的体现，而非制度缺陷。数据产权登记作为一种公示制度，这种“多点登记”反而有助于潜在权利人提出异议、完善权利边界，也有利于数据需求方在多个供给主体之间进行比较选择，从而优化资源配置。

面向未来，笔者建议相关主体提供数据血缘与水印验证服务，使市场主体能够识别数据之间的关联关系，进而自主判断权利的稳定性与交易风险。这种以“识别替代禁止”的制度思路，更符合数据要素市场开放、多元与动态演进的基本特征，也有助于在控制风险的同时，释放数据多方平行享有的制度优势。

（二）登记错误的法律责任

未来立法者在数据产权登记制度中引入实质性审查标准的同时，必须同步确立“有错必改、有错必赔”的责任机制，这是构建登记公信力与激发市场信任的关键制度安排。从传统不动产登记制度演进经验来看，登记机构之所以能够成为低成本信任机制的重要载体，正是因为其背后存在明确的责任承担规则，即登记结果一旦出现错误，将通过纠错与赔偿机制予以修复，从而使交易相对人能够基于登记结果形成合理信赖。

在数据要素市场尚处于培育阶段的背景下，通过相对可控的责任配置来换取更高水平的交易活跃度，是一项典型的“制度性担保”安排。因此，登记错误责任的核心功能，并不在于追究个案责任本身，而在于通过责任预期稳定市场信心，使登记凭证逐步从“初步证据”演化为“可被信赖的权利外观”。

《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）第38条明确了登记机构的责任。从责任结构上看，登记错误应当按照不同致因进行类型化划分，并构建差异化责任承担机制。

首先，对于登记机构因专业判断能力不足、审查不当而导致的错误，应由登记机构承担主要责任。但需要区分的是，一般的登记错误并不会直接造成实际损失，此类情形应优先通过更正登记、撤销登记等方式予以修复，以维持登记体系的稳定性；只有在登记错误对第三人造成实际损害时，登记机构才应在过错范围内承担相应的赔偿责任。同时，为避免责任风险抑制登记机构的业务积极性，可以引入职业责任保险机制，通过市场化方式分散风险，实现“责任可控、制度可行”。

其次，针对由第三方机构出具的证明材料存在错误的情形，理论上存在“独立责任”与“转承责任”两种路径之争。综合制度稳定性与责任集中化考虑，更合理的路径是由登记机构对外统一承担责任，再通过事先约定的合同安排向第三方追偿，从而避免责任分散导致的信赖弱化。此外，我国应建立全国统一的第三方机构信用评价与失信惩戒机制，对严重失信的第三方机构实施阶段性或永久性禁入，以净化登记生态。

对于登记申请人提供虚假信息所导致的登记错误，应当确立“申请人主责”的基本格局。例如，公司债券登记规则就要求，名义持有人应保证确权结果的真实性和合法性，因确权错误导致债券登记错误的，名义持有人应当依法承担法律责任。在动产担保规则中，登记内容存在遗漏、错误等情形或登记内容发生变化的，担保权人应当办理变更登记。数据产权登记具有明显的“信息依赖性”，登记机构在多数情况下无法完全穿透核查数据来源与其形成过程，因此申请人的真实申报义务应成为责任体系的基础。

为此，《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）第39条明确了登记申请人的责任，在申请人故意或重大过失提供虚假材料的情形下，应由其承担全部责任，登记机构此时原则上不直接对外承担责任。但是，如果登记机构未尽合理审慎义务，则应当在故意或者重大过失范围内承担相应责任，并且在对外承担赔偿责任后享有追偿权。通过上述责任分配，可以在“鼓励登记”与“防范风险”之间实现动态平衡：一方面避免因责任过重压制登记机构发展，另一方面通过责任回溯机制约束申请人的不当行为。

总体而言，登记错误责任制度的关键在于构建一套“可纠错、可赔偿、可追责”的闭环机制，使数据产权登记在不确定性环境中仍然能够形成稳定、可预期的市场信任基础。

（三）登记凭证的有效期

目前各地的数据产权登记凭证都设立了“有效期”制度，如3年、5年等。对于这个有效期的法律意义应如何理解，失效后续期的条件以及未续期的效力应如何界定，均亟待回答。笔者认为，登记凭证有效期是回应数据要素动态属性的重要制度创新，其法律意义需要从“权利本身”与“登记公信力”两个层面加以区分。

数据产权登记凭证有效期并非数据产权本身的存续期限，而是登记机构对登记信息真实性与有效性承担担保责任的时间范围。由于数据产权登记采取自愿登记模式，登记行为本质上是一种对既有权利状态的公示与确认，而非权利设立的前提，因此登记凭证到期并不直接导致数据产权消灭，而仅意味着登记结果的公信力推定不再当然成立，权利人需要重新证明其权利状态。

相比传统不动产登记通常不设置有效期的制度安排，为数据产权登记设置有效期，本质上是对“数据动态变化”这一特征的回应。正如前文所述，数据产权登记具有事实证明功能，其效力在于反映登记机构在特定时间点的认知状态，因此有必要通过期限机制对这种“时间性认知”加以界定，从而避免登记信息长期失真。

从制度设计逻辑看，设立有效期与续期制度，是在“确定性”与“动态性”之间寻求平衡的关键安排。一方面，登记凭证在有效期内具有较强的推定效力，可以直接被交易相对人、金融机构及监管主体采信，从而降低信息核验成本、提升交易效率。另一方面，数据内容、来源及权利结构具有持续变化的特征，如果长期不进行复核，登记信息极易与实际情况发生偏离。

因此，通过设定以5年为上限的有效期，并要求在期满前进行续期登记，可以将登记制度由“静态确认”转变为“动态维护”。在续期过程中，登记机构不仅需要核查数据本身是否发生变化，还需要结合外部制度环境（如数据分类分级、公共数据授权规则等）的变化，对权利归属与合规状态进行重新评估。例如，对基于授权取得的数据，其登记有效期应受制于授权期限，即便授权期限较长，也需通过定期续期机制进行阶段性复核。这种制度安排，使登记凭证既能够在一定期限内提供稳定预期，又不会因长期僵化而损害真实性。

进一步来看，登记凭证有效期制度还承担着强化数据产权全生命周期管理的重要功能。续期登记并非简单的形式延续，而是一种“强制复核机制”，可以弥补实践中“重首次登记、轻后续管理”的制度短板。在现实中，数据的更新频率、处理方式、权利结构乃至合规要求均可能发生变化，而这些变化往往未能及时通过变更登记反映出来，导致登记信息逐渐失真。通过续期制度，可以在周期性复核中发现并纠正这些偏差，必要时同步办理变更登记或补充权利证明材料，保持登记信息与实际状态的一致性。

同时，数据主管部门可以将续期登记作为监管抓手，对登记机构的业务质量与管理能力进行持续监督，对未按规定开展续期管理的行为予以整改甚至处罚。在技术与业务层面，还可以通过引入“动态字段登记”（如更新频率、更新方式等）与便捷的变更登记机制，提高对动态数据的适配能力。总体而言，登记凭证有效期制度通过“期限约束+续期复核”的结构设计，使数据产权登记从一次性行为转变为持续性治理机制，在保障公示稳定性的同时提升信息真实性，为数据要素市场提供长期可信的制度基础。

随着“打造智能经济新形态”被纳入国家宏观发展叙事，数据要素正由辅助性资源转变为具有基础性、战略性地位的独立财产要素，其产权制度与登记制度的重要性日益凸显。无论是近期引发广泛讨论的“词元（Token）经济”，还是人工智能驱动的数据价值再生产机制，本质上均以数据的可确权、可流通与可计量为制度前提。财产权模式能够赋予数据财产最为完备的权利，相较于基于“确权难”的担忧而产生的替代方案，其更有利于促进数据要素价值的充分释放。

在此背景下，我国各地探索形成的数据资产登记、数据资源登记、数据要素登记以及数据知识产权登记等多元实践，虽然在名称与路径上存在差异，但在功能上均指向通过第三方登记机制实现数据状态的可证明性与交易信任的可建构性。这一实践体现的是“数据登记作为权利公示机制”的共识，其核心在于弥补数据作为无形资产无法通过占有实现外观公示的制度缺口，从而为数据要素市场提供基础性的信任基础与制度支撑。

然而，从制度演进的角度看，当前数据登记仍处于由“事实证明”向“权利效力”过渡的关键阶段。一方面，现有登记制度更多停留在合规审查与信息备案层面，其法律效力主要体现为合规宣示与交易辅助，而尚未完全具备权利确认与对抗第三人的功能；另一方面，各地登记规则分散、标准不一，登记结果难以跨区域互认，制约了全国统一数据市场的形成。

这种“多头并行、功能叠加”的制度状态，虽然反映了制度创新的活跃性，却暴露出规范体系尚未统一的现实困境。因此，有必要在总结地方实践经验的基础上，通过国家层面的制度整合与规则统一，逐步推动登记制度由“多类型并存”向“统一规范体系”转型，实现登记规则、登记平台与登记效力的制度协同。

为构建全国统一的数据产权登记体系，未来制度建设的关键在于：其一，在规范层面，应通过专门立法明确数据产权登记的法律属性、效力结构及其与既有民事权利体系的衔接关系，将实践中形成的有效经验上升为具有普遍约束力的法律规则；其二，在运行层面，应依托国家数据产权登记服务平台，推动构建“一地登记、全国通用”的互认机制，强化登记公示、查询核验与异议处理等基础功能，提升登记制度的公信力与可执行性。

随着立法的不断完善，数据产权登记制度将从当前的“制度探索期”迈向“法治成熟期”，成为支撑数字经济运行的重要基础设施，为数据要素价值实现、市场秩序维护以及数字经济发展提供坚实的制度保障。中

按语

数据产权制度是着眼于“数据”作为市场化生产要素所作的理论创新与实践探索。随着智能经济新业态的不断拓展，地理空间数据、工业数据、通信数据等传统领域数据，以及向量化数据、合成数据、多模态数据、词元调用与计量数据等新型数据形态，将与数据产品、数据接口、数据服务等供给方式并行发展、融合演进。相比于数据安全制度，数据产权制度旨在建立正向积极的权利内容，以促进数据合规高效流通；相比于依靠行政权力干预或者其他路径推进的公共数据开放，数据产权制度旨在建立市场化的激励机制，从而形成自愿参与的数据流通交易产业；相比于具有较强排他性的知识产权、物权等传统财产权，数据产权制度更加突出促进流通利用、技术创新、市场培育和价值实现等特点。

数据产权制度目前已经进入“如何建立健全”的重要阶段。从《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》首次系统性提出“探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给”，到《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”，再到“十五五”规划纲要提出“完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系”，可以看出，数据产权制度已从政策倡议逐步进入制度构建阶段。国家数据局发布《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿），进一步表明国家已将数据产权制度作为推动数据要素市场化配置改革、构建全国一体化数据市场的基石性制度。上述政策上的改革发展探索将为国家立法积累社会共识和产业实践基础。

本期专题的四篇文章围绕数据产权的创设基础与制度功能、公共数据授权运营的理论逻辑与制度激励、衍生数据的财产规则以及数据产权登记的制度设计等基础性问题，深入讨论数据产权制度中的一系列概念、方法和理论脉络。着眼于数据作为数字经济内生发展动力的功能，数据的流通利用价值将在智能时代不断发展出新领地，数据产权制度将作为一个不断完善的新型财产制度，护航智能经济并结出更多的“果实”。

点此查看

《中国法律评论》2026年第3期目录

《中国法律评论》

基 本 信 息

定价：408.00元

出版：法律出版社

期刊号：CN10-1210/D

出版时间：2026年

册数：全年6册装

中国法律评论

《中国法律评论》于2014年3月创刊，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。《中国法律评论》现为中国法学核心科研评价（CLSCI）来源期刊，中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊，中国人文社会科学AMI综合评价核心期刊，全国中文核心期刊，“复印报刊资料”重要转载来源期刊。

《中国法律评论》秉持“思想之库府，策略之机枢”之理念，聚焦中国本土的法治问题，阐释法律思想，弘扬法律精神，凝聚法律智慧，研拟治理策略，为建设法治中国服务，为提升法治效能服务，为构建中国自主知识体系服务。

《中国法律评论》唯一投稿邮箱：

chinalawreview@lawpress.com.cn

（我刊编辑部从不收取任何版面费或发稿费，任何承诺发文的收费信息均为诈骗信息）

中法评微信公众号投稿邮箱：

stonetung@qq.com

刊号：CN10-1210/D

电话：010-83938198

传真：010-83938216