国常会加码统一大市场落地,城投打破地域桎梏,跨区域经营打开增收新增长极
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6月围绕全国统一大市场深化落地的系列政策接续落地，此前5月21日国务院常务会议专题部署纵深推进全国统一大市场建设，从基础制度完善、基础设施联通、破除区域市场壁垒三大维度完善顶层制度设计。长期受行政区划、地方保护性政策约束经营范围的城投平台迎来转型关键窗口期。依据央行、财政部等多部门出台的平台转型相关规则，2027 年6月底前融资平台需要有序剥离政府融资职能、稳妥化解存量隐性债务，在转型大背景下，各地城投普遍遭遇本地基建项目收缩、土地财政增收乏力、财政项目回款周期拉长等现实难题，统一大市场破除行政壁垒、要素跨区域自由流动的顶层设计，为城投跨区域市场化拓展业务、扩充经营性收入打通政策通道。本文依托国常会官方部署、权威行业统计数据，深度拆解政策红利逻辑、落地增收路径与实操风控要点。
一、政策顶层定调：国常会三重纵深部署，从根源破除城投跨域经营制度堵点
2026 年 5 月 21 日国务院常务会议专题研究全国统一大市场深化建设工作，延续历年统一大市场改革落地思路，围绕完善基础制度、联通基础设施、统一重点领域市场、破除各类市场壁垒四大方向出台落地举措，配套《公平竞争审查条例》常态化落地实施，从制度层面逐步清理阻碍异地经营的地方限制性条款，成为城投突破属地经营边界的重要政策支撑。本次部署直面地方隐性准入门槛、属地招投标保护、跨区域产权流转不畅等长期痛点，系统性扫清城投异地市场化拓业的制度障碍。
（一）
纵深推进基础制度统一，异地经营规则全国标准化
国常会明确持续完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用、市场退出五大基础性制度，严格落地全国统一市场准入负面清单管理制度。2025 版市场准入负面清单由 2018 年初版 151 项精简至 106 项，累计压减约 30%，依托《公平竞争审查条例》常态化督查整改，持续清理各地违规增设的隐性准入条件、排他性招投标条款、属地财政定向补贴本地市场主体等不合理政策。
产权异地确权规则逐步统一后，城投在外省布局产业园、水务、清洁能源等实体项目，资产抵押、产权过户、资产证券化不再受属地政策约束，有效降低跨区域投融资法务与时间成本。
（二）
纵深推进基础设施高标准联通，筑牢跨域项目落地硬件底座
会议提出统筹全国交通、能源、水利、冷链物流、新型基建互联互通建设，加快跨城市群城际路网、省际骨干管网、跨流域综合治理等重大工程项目落地，同步推动全国公共资源交易平台一体化建设，实现企业资质跨区域互认、招投标全流程线上跨域流转。
从行业统计数据来看，国内城投存量资产中，属地资产占比超 93%，省外布局资产占比不足 7%；行业调研数据显示，城投跨区域落地项目平均资产负债率约 42.5%，明显低于本地城建项目 72.3% 的平均水平，跨域项目对地方财政依赖度更低、财务结构更稳健。伴随基建互联互通持续落地，都市圈、城市群连片综合开发成为主流，多地城投以联合体形式跨省承接连片基建项目成为行业新趋势。
（三）
纵深整治市场分割壁垒，倒逼地方开放本地基建与公用事业市场
国常会明确加大力度整治地方显性与隐性市场壁垒，规范地方财税差异化补贴行为，出台招商引资负面约束清单，严控依靠财政优惠锁定本地项目资源的地方保护行为。长期以来，环卫、城乡供水、污水处理、城市停车场运维等刚需公用事业大多由属地城投垄断运营，市场对外开放程度偏低；在统一大市场整治地方壁垒的政策导向下，公用事业项目全面推行市场化公开招标，头部城投可跨市县、跨省并购存量环卫、水务资产，打造长期稳定的经营性资产包。
二、行业现实倒逼：城投转型承压，跨区域增收成为破局刚需
在地方债务管控、融资平台市场化转型双重政策约束下，城投传统依靠本地财政回款、土地开发获利的经营逻辑逐步弱化，走出属地开拓异地市场化业务，是降低财政依赖、优化营收结构的务实选择。
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平台转型进入硬性落地周期：根据四部门 2024 年出台的融资平台退出相关文件要求，2027 年 6 月底前各地融资平台需完成存量隐债化解、剥离政府融资职能、有序退出融资平台监管清单，城投需要从政府投融资载体转向自主经营的市场化国有企业。沪深交易所债券审核中逐步落地 335 财务参考指标，后续审核尺度进一步收紧至 224 口径，城建类资产、城建类收入、财政补贴占净利润三项指标持续压降，倒逼城投压缩财政关联业务占比、扩充自主经营性收入。属地政府委托代建项目回款绑定地方财政预算，归类为受限类城建收入；城投跨区域承接的市场化代建、公用事业运营收入，计入经营性营收，不受城投属性指标管控，是优化报表、满足市场化转型考核的重要路径。 -
传统主业增长空间见顶：受土地出让收入波动、地方严控新增政府公益性投资项目影响，本地棚改、市政基建存量项目逐年缩减。行业数据显示，2025-2026 年全国县域平台来自政府委托类收入同比平均下滑超 12%，单一属地经营的增长天花板逐步显现，应收账款高企、资金占用严重成为区县城投普遍难题。 -
区域资源错配创造跨域合作空间：东部经济发达区域基建趋于饱和，本地城投项目竞争内卷严重；中西部县域城镇化稳步提速，园区开发、市政配套、公用事业缺口较大，但属地平台普遍存在资金不足、建设资质偏弱、运营经验欠缺等短板。统一大市场打通要素跨区域流通渠道后，东部城投输出资本、建设与运营管理能力落地中西部项目，中西部地方出让项目资源换取落地配套，双向互补形成可持续增收空间。
三、五大落地路径：依托统一大市场红利，城投分层落地跨区域增收方案
结合上饶城投、长三角省级城投、中原城市群地市平台落地案例，依托本次国常会统一大市场政策红利，不同层级城投可结合自身资源禀赋，差异化布局五类跨区域市场化增收赛道。
路径一：
跨区域工程代建与基建总承包，快速落地短期现金流
依托全国招投标一体化、市场准入壁垒清理的政策红利，具备市政、建筑特级资质的省市级城投，联合产业链合作方组建项目联合体，竞标外省城际基建、产业园区成片开发、流域生态治理、保障性住房等市场化项目。异地市场化代建普遍采用成本加成 8%-15% 管理费的计价模式，项目付费方为异地园区管委会或市场化产业主体，回款不依附转出地地方财政。
城投开展异地工程业务需要严守政策红线，严禁以垫资施工等方式变相新增地方隐性债务，优先采用业主方按工程进度拨付工程款 + 项目配套自有资金的合作模式，严控异地项目应收账款规模。
路径二：
跨区域公用事业并购运营，打造长期稳定经营性现金流
统一大市场破除公用事业属地垄断格局后，城乡环卫一体化、县域供水、污水处置、城市静态交通运维全面进入市场化招标阶段。头部城投通过股权投资、存量资产收购等方式布局省外县域公用资产，依靠持续收取运营服务费获得稳定现金流，盈利稳定性优于短期基建工程。
行业数据显示，国内环卫市场化项目跨区域落地年均增速 18.7%，单个县域环卫项目年化净利率稳定在 6%-9%，多家省级城投依托跨省环卫资产并购，每年新增持续性营收数十亿元。
路径三：
飞地经济 + 跨区域产业园共建，分享产业税收分成收益
依托区域协同与要素市场化配置政策，经济发达地区城投联动产业承载地政府合作共建飞地产业园，落地 “主城研发 + 县域制造” 的产业分工模式，城投负责园区基础设施建设、招商服务、物业运营，按照合作协议约定比例分享落地企业增值税、企业所得税地方留存分成，形成基建施工收益 + 厂房物业租金 + 产业税收分成三重收入来源。
落地实例：郑州属地城投联动郑州都市圈周边区县平台合作打造飞地工业园，城投依托园区运营每年增收超 5 亿元，相关收益全部归入市场化经营收入。
路径四：
跨区域存量闲置资产盘活运营，轻资产盘活增量收益
在全国低效国资盘活专项行动推进背景下，全国统一产权交易市场常态化运行，各地闲置厂房、文体场馆、低效存量土地、废弃市政管网统一挂牌全国产权平台交易。城投输出成熟的城市资产运营能力，跨区域受托盘活闲置存量资产，通过业态改造、对外出租、资产增值分成获取托管服务费，具备投入体量小、经营风险偏低的特点。
路径五：
供应链与跨区域物流产业布局，收益全国物流降本政策
国常会部署持续降低全社会综合物流成本，统筹全国仓储枢纽、冷链园区、干线物流节点规划布局。城投依托土地储备与政企资源优势，跨省布局区域性仓储、冷链物流产业园，面向全国工贸企业提供仓储租赁、供应链配套服务，顺应统一大市场商品全域流通的产业需求，拓展物流板块增量营收。
四、分层实操策略：省级、地市、区县城投差异化布局跨域业务
01
省级城投：全产业链跨省布局，打造区域龙头运营商
依托雄厚资本金、全门类经营资质与优质主体信用，聚焦跨省重大基建项目、全省域公用事业并购、跨区域产业投资基金三大方向，联合多省国企组建产业投资联合体，统筹跨流域、跨城市群大型综合项目，以股权投资 + 实体运营双路径增厚营收。
02
市级头部城投：深耕都市圈同城化市场，就近跨市县拓业
立足长三角、成渝、中原等成熟城市群，优先拓展市域周边县域项目，聚焦近郊产业园区、城乡环卫水务一体化项目，依托地缘优势压缩异地管理成本，稳步向省外市场延伸业务。
03
区县级城投：抱团组建联盟，定向承接外地细分专项业务
单一区县城投资金体量小、资质资源有限，可联合市域多家区县平台组建合作联盟，整合资金与资质资源，集中竞标外地小型市政工程、乡村基建、县域环卫项目，抱团分摊投资成本、分散单一项目经营风险。
五、风险防控：跨区域经营三大避坑要点，严守隐性债务红线
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严守隐债管控底线：所有异地落地项目严格遵循财政部地方政府债务管控规则，不得替异地地方政府违规垫资、不得承诺兜底项目回款，合作协议中明确市场化付费主体，从源头杜绝新增隐性债务。
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差异化筛选落地区域：优先选择财政收支稳健、实体经济基础扎实的城市群县域落地项目，避开债务率偏高、产业空心化的地区盲目拓业，落地前参考地方一般公共预算收入、政府债务率等核心数据筛选标的区域。
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规范收入财务核算：异地项目单独开立资金专户独立核算，市场化项目回款与本地财政资金分开管理，完整留存招投标文件、异地合作协议等资料，保障异地收入合规认定为经营性收入，平稳适配平台市场化转型各项财务考核要求。
六、结语：统一大市场长期红利落地，城投从属地封闭走向全国市场化
国常会本次深化统一大市场建设部署，从顶层制度打破城投一城一地的经营壁垒，短期是优质城投拓展异地营收、优化财务报表的政策窗口期，中长期将加速国内城投行业分化。紧抓跨区域市场化机遇、培育可持续经营性现金流的平台能够平稳完成市场化转型，成长为现代化地方国企；固守本地城建业务、长期依赖财政补贴的中小城投，将在 2027 年融资平台出清周期中迎来整合、划转。
在全国要素自由流通的市场环境下，跨区域经营已经从城投可选转型赛道，逐步变成行业长效发展的必经之路，依托统一大市场政策红利稳步推进全国化业务布局，是城投穿越转型周期、实现长效增收的核心抓手。
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