摘要

云计算服务（Cloud Computing Services，CCS）市场由于人工智能的迅速扩张等因素而呈现指数级增长，预计到2033年全球市场规模将超过3万亿美元。伴随着CCS市场的快速扩张，全球竞争执法机构对其开展的竞争法审查亦同步增加。尤其值得注意的是，2025年7月，英国竞争与市场管理局（CMA）在完成云服务市场调查后发布最终决定报告，认定CCS市场存在若干导致竞争受到不利影响的因素，包括：市场集中度较高；进入与扩张壁垒较高；客户转换受限；以及不公平的许可实践。

尽管上述情形可能引发正当的竞争法关切，但本文旨在概述CCS市场复杂、动态且富于创新的发展特征，并主张调查、执法以及救济措施均应与具体且能够客观识别的竞争关切保持相称。否则，竞争执法机构可能会在无意中削弱创新激励，并对长期消费者福利造成损害。

作者特别感谢布鲁塞尔 Baker Botts LLP 合伙人、前 BIAC 竞争委员会副主席 Paul Lugard 在本文撰写过程中提出的宝贵意见与建议。同时，作者亦感谢 Megan Friday（Primerio）在研究与资料准备方面提供的协助。

引言

过去数年间，云计算服务（CCS）已广泛融入企业经营活动，并成为支撑人工智能（AI）等关键新兴技术发展的重要基础设施。同时，CCS本身亦已发展成为一个规模庞大且持续快速扩张的经济部门，其显著特征在于持续创新以及商业标准与技术标准的不断演进。

对于监管机构而言，一个核心问题在于：是否有必要实施监管干预。CCS行业在诸多方面均属于动态市场，其特征包括创新持续涌现、需求不断增长，以及既有服务提供者与新兴服务提供者并存。然而，竞争执法机构在开展广泛事实调查与分析后，已经识别出若干可能限制CCS市场竞争的市场特征与商业实践。显然，竞争执法机构应始终专注于维护和促进竞争性的市场结构，并保护消费者福利。

作者指出，在尚处发展阶段的技术市场中，若在缺乏关于客户和消费者受损的具体证据情况下实施过早或不成比例的执法，可能反而损害竞争政策所欲实现的目标。就此而言，作者支持有效的竞争执法，但此类执法行动必须以足以证明特定损害存在的实质性证据为依据。否则，监管干预可能抑制创新、延缓市场进入，并制造法律不确定性，最终降低消费者福利。

因此，对CCS市场竞争状况的分析必须建立在坚实且逻辑一致的证据基础之上。例如，在存在差异化产品供给的情形下，评估客户是否能够以及实际上是否会进行转换，需要开展审慎的事实分析。若在缺乏实质性和客观性证据的情况下作出认定，则可能产生错误结论及意料之外的后果，包括长期上诉程序、法律不确定性的增加，以及对投资与创新造成负面影响。

本文提出的观察尤具现实意义。由于人工智能呈指数级普及等因素推动，CCS行业正经历快速增长；与此同时，其亦受到多个竞争执法机构越来越密切的监管关注。

最早开始调查CCS行业的竞争执法机构包括英国竞争与市场管理局（CMA）、美国联邦贸易委员会（FTC）、美国司法部（DOJ）、法国竞争管理局（FCA）、德国联邦卡特尔局以及日本公正交易委员会（JFTC）。

在众多咨询、市场研究与调查项目之中，英国CMA可能投入了最多资源开展深入市场调查。CMA于2023年启动调查，并于2025年7月31日公布最终决定。其认定英国云服务市场存在若干导致竞争受到不利影响的市场特征，尤其包括微软（Microsoft）与亚马逊云服务（AWS）所拥有的市场集中度与市场势力水平，以及与转换和多云（multi-cloud）部署相关的技术性和商业性壁垒。

在最终决定中，CMA建议优先开展战略市场地位（SMS）调查，以评估是否应依据《2024年数字市场、竞争与消费者法》（DMCC Act）将微软和AWS两家最大服务提供商认定为具有战略市场地位的企业。此举将使CMA能够实施具有针对性且量身定制的干预措施，以解决已识别的竞争问题。

然而，至2026年3月，情况发生变化。微软和亚马逊在与CMA沟通后，已采取措施解决英国客户所关切的互操作性以及云数据迁移费用问题，因此CMA未进一步启动针对两家公司云业务是否应被认定为具有战略市场地位的调查。

不过，CMA随后于2026年5月启动针对微软企业软件生态系统的SMS调查。

与此同时，2025年11月18日，欧盟委员会依据《数字市场法》（DMA）就云计算服务启动三项市场调查。其中两项调查旨在评估亚马逊与微软是否应就其云计算服务——Amazon Web Services（AWS）与Microsoft Azure——被认定为“守门人”。

具体而言，DMA调查将评估DMA所规定的现行守门人义务是否能够有效促进CCS市场竞争，尤其是在以下方面实现改善：互操作性、数据获取以及合同与许可条款。

云计算服务行业的发展现状

2025年7月31日，CMA发布《云服务市场调查最终决定报告》（FDR）。

概括而言，FDR认定英国云服务市场存在若干导致竞争受到不利影响的市场特征，包括：基础设施即服务（IaaS）层面的高度市场集中与高进入壁垒；由此导致客户被锁定（lock-in）于特定服务提供商；以及微软采取的许可实践对其他云服务提供商造成不利影响。

然而，即便考虑到FDR的结论，CCS行业仍展现出竞争活力与市场动态性。

2006年，该行业仅有一家开创性服务提供商——亚马逊云服务（AWS）。而如今，已有多家服务提供商积极争夺市场份额，其中除按整体收入衡量的主要提供商AWS、Microsoft Azure以及Google Cloud外，还包括大量其他竞争者。

此外，新的市场参与者仍在不断进入市场，尤其是在针对人工智能服务需求持续增长的背景下。此类AI服务通常建立于传统云基础设施之上。近年来，云服务行业持续迎来新进入者，其中包括若干专门为高性能计算与人工智能工作负载提供定制化基础设施的专业服务提供商。

无论是规模较小还是规模较大的服务提供商，无论是新进入者还是既有企业，均报告称云业务实现强劲增长，而这一增长部分源于市场对AI服务的旺盛需求，并与整体市场增长趋势保持一致。

这一趋势在众多服务提供商的财务报表及管理层公开表态中均有所体现；相关材料普遍强调业务高速增长、收入创历史新高以及持续大规模投资。

CMA在FDR中指出，尽管Google作为云服务提供商的规模仍小于微软与AWS，但其正在基础设施即服务（IaaS）与平台即服务（PaaS）市场持续扩张。

更为重要的是，CMA在FDR中还发现，对于规模较小的工作负载而言，较小型云服务提供商能够构成适当的需求侧替代。这一发现表明，包括 Oracle、IBM、OVHCloud 与 Scaleway 在内的较小型云服务提供商之间存在相对健康的竞争。

全球云计算市场目前仍保持年度增长态势，预计至2033年将突破3万亿美元规模。

推动这一增长的重要因素包括：新型人工智能技术，尤其是生成式人工智能的迅速发展与广泛采用；云游戏等创新应用的持续普及；以及对传统云基础设施服务需求的不断增加。越来越多拥有大量本地部署信息技术系统的传统企业首次向云端迁移，进一步推动了市场扩张。

上述发展持续拓展着云计算技术在各行业中的应用范围与发展潜力。

如今，企业与终端用户能够在全球范围内接触到种类丰富的云服务提供商，无论是大型企业还是中小型企业均参与其中。尽管并非所有竞争者均能够提供完整的功能体系，但各服务提供商均可能拥有独特的竞争优势，从而推动创新并促进投资。上述市场参与者亦已实现并持续实现用户数量与营业收入的大幅增长，而这一增长趋势与整体市场的发展态势保持一致。截至2021年，全球排名前四的云服务提供商——亚马逊云服务（AWS）、微软Azure、谷歌云以及阿里云——据称占据了全球云服务市场收入的绝大部分份额。

CCS市场的另一项重要特征在于其采用多云架构，理论上允许企业同时使用多个云计算服务提供商。在此方面，Flexera在其《云现状报告》（State of the Cloud Report）中指出，大约86%的受访者已经采用多云战略，这表明多云部署能力已在CCS客户群体中得到广泛应用。因此，仅依赖单一CCS提供商的企业反而属于市场整体趋势中的例外情形。

英国竞争与市场管理局（CMA）在其《云基础设施调查临时决定报告》（PDR）中亦明确承认，“随着公共云基础设施服务供给不断演进，以及客户使用云服务的成熟度不断提高，多云因素很可能成为客户云战略中愈发重要的考量因素。”

从逻辑上讲，多云架构降低了进入壁垒，并激励云计算服务提供商持续开展竞争与创新，以吸引客户转换服务提供商，并鼓励客户在新的或既有工作负载中尝试新的服务提供商。CMA在其《最终决定报告》（FDR）中指出：

“随着公共云基础设施服务供给不断发展，以及客户云服务使用能力逐渐成熟，客户更有可能考虑采用多云战略，以便从不同云服务中选择表现最佳的组成部分。”

云服务行业由规模各异的服务提供商构成一个动态且不断扩张的生态系统，其中既包括大型企业，也包括中小型企业以及专业化服务提供商。部分企业专门聚焦于特定领域，例如高性能计算、数据管理服务，或者针对特定行业与工作负载提供专门化云解决方案。然而，竞争执法机构以及诸多市场参与者仍持续对CCS行业中的市场集中问题表达关切。

此外，云计算对于推动若干关键技术的普及具有基础性作用，而这些技术目前正面临快速增长的市场需求，包括人工智能（AI）、区块链、物联网（IoT）以及高性能计算。准确理解这些市场之间的相互作用关系，以及其间存在或不存在的整合程度，对于正确评估竞争动态并确保执法措施能够反映该行业真实的技术与商业现实，具有重要意义。

云计算服务生态及其相关竞争考量

云计算已经广泛融入各类企业经营活动之中，使企业无需建设大规模本地基础设施即可灵活获取技术资源。云计算服务价值链是指参与云服务供给与消费的组织网络，主要包括：

（一）提供基础设施、平台以及软件服务的云服务提供商；

（二）开发软件、安全解决方案以及人工智能工具，以增强云服务能力并支持部署实施的技术合作伙伴；

（三）依赖上述服务支撑经营活动与决策过程的企业用户。

对于CCS行业进行有意义的讨论，必须充分理解CCS产业结构、正在采用的商业模式、竞争的具体形态，以及参与各细分市场竞争所需的关键投入要素。云服务行业具有若干对于竞争评估具有重要意义的特征。

差异化服务

首先，CCS通常被划分为三种主要模式：

（一）软件即服务（Software as a Service，SaaS）；

（二）平台即服务（Platform as a Service，PaaS）；

（三）基础设施即服务（Infrastructure as a Service，IaaS）。

尽管各服务提供商在每一层级所提供的具体服务有所不同，但三者均具有一项共同特征，即终端用户获取的是计算资源的租赁权而非所有权，且通常采用灵活的按需付费（pay-as-you-go）模式。

云服务体系的核心是IaaS层，其提供服务器、网络设备以及存储容量等基础设施资源。用户在该基础设施之上自行构建并管理应用程序。

建立于IaaS之上的PaaS层则提供应用开发工具与部署平台，既被云服务提供商自身使用，也被第三方开发者广泛采用。最后，SaaS层由运行于IaaS或PaaS基础设施之上的完整应用程序构成，向用户提供会计软件、客户关系管理（CRM）工具以及视频流媒体服务等具体解决方案。

其次，该市场具有显著的异质性特征，其服务范围从基础存储解决方案延伸至专门针对严格监管合规要求客户所设计的高度专业化服务。云服务提供商（CSPs）提供具有灵活性与可扩展性的服务，并能够迅速根据消费者需求进行定制化调整。计算能力的持续进步进一步提高了服务灵活性，使服务提供商能够更高效地提升服务功能并推出新工具。

此外，云服务产品通常被整合进更广泛的数字生态系统之中，或者建立于其他云服务产品之上，并往往以相互连接的层级结构运行。例如，某一SaaS提供商可能依赖于另一家公司提供的IaaS平台。

这种相互依赖关系可能形成多个彼此关联但各具特征的双边市场或市场细分领域，在这些市场中，云服务提供商既可能是供应者，也可能是购买者。

云服务的专业化与高度整合特征——其中部分服务甚至包含构建层或管理层——可能给相关市场界定带来挑战，并进一步影响商业行为的竞争评估。

类似问题亦可能出现在云服务相关地域市场的界定过程中。与具有明确地域边界的传统市场不同，云服务可以在全球范围内提供，使客户几乎能够从任何地区获取相应解决方案。

然而，包括监管合规要求在内的多种因素仍可能影响特定云服务的地理覆盖范围。此外，企业亦可能基于数据中心所在地选择服务提供商，以降低延迟或缓释地缘政治风险。

例如，一家大型欧洲零售商可能主要出于个人数据保护监管要求以及地缘政治风险管理需要，而优先选择数据中心位于欧洲境内的云服务提供商。

同样，在某些情况下，企业会根据不同司法辖区选择不同的服务提供商，例如在中国市场。此外，客户通常倾向于选择在其终端用户附近设有数据中心的云服务提供商，以尽可能降低网络延迟。相反，对于已经开展全球经营活动或有意开展全球经营活动的企业而言，全球化CCS则能够在效率与安全方面带来显著优势。

尽管云服务的重要性持续上升，本地部署信息技术解决方案对于部分企业而言仍然具有现实意义。例如，在工业制造领域，经常存在混合部署模式：涉及生产过程的敏感数据仍保留于本地系统中，以支持实时控制与实时分析；而对于不涉及实时分析需求的数据，则上传至云端处理。

在这一持续演进的背景下，仍有必要将云计算与传统信息技术解决方案进行比较分析，因为大量企业——尤其是中小企业——至今仍在使用传统信息技术系统。

与人工智能（AI）的关系

人工智能驱动市场的快速扩张显著提高了对计算能力的需求，并进一步推动全球范围内围绕算力基础设施展开投资竞赛。人工智能的发展依赖于计算资源、数据存储能力以及可扩展性，因此云计算已经成为推动创新的基础性支撑设施。

与此同时，部分大型人工智能模型在训练、测试与优化过程中仍需要大量数据集，尽管其运行效率正在不断提升。

云计算提供了处理海量数据所需的可扩展基础设施，使上述数据能够得到高效处理。通过实现计算能力的无缝扩展，云解决方案消除了大量财务与技术障碍，从而使人工智能开发能够更广泛地在各行业中开展。

除性能优势之外，成本效率仍然是基于云计算开展人工智能开发的重要驱动因素。在本地部署环境中运行人工智能工作负载，需要承担大量运营成本，包括硬件维护、能源消耗以及基础设施升级等支出。相比之下，云计算采用按需付费模式，使企业能够根据实际使用情况配置资本投入。

这种灵活的定价机制使先进人工智能能力不仅能够被大型企业使用，也能够被初创企业、科研机构以及其他市场主体所获得。此外，人工智能应用还需要安全且可扩展的数据存储能力。

基于云的解决方案不仅能够提供高效的数据管理能力，还能够整合数据预处理、数据标注以及版本管理工具。这些能力有助于简化人工智能工作流程，提高运营效率与系统可靠性。

与此同时，主要云服务提供商还提供人工智能与机器学习服务，以简化模型开发与部署过程。预训练模型、自动化工具以及应用程序接口（APIs）降低了技术复杂性，并加速了人工智能在不同产业领域中的应用。

通过降低进入壁垒，上述服务使更多企业能够将人工智能整合进其经营活动之中。

与此同时，生成式人工智能技术——例如ChatGPT——的兴起，推动了对云基础设施的投资增长。此外，这一趋势亦为甲骨文（Oracle）和 CoreWeave 等新兴、创新型挑战者创造了市场机会。英国和欧盟本身亦正在积极投资人工智能基础设施，以支持创新发展并增强全球竞争力。

人工智能云服务提供商通常提供软件即服务（SaaS）或平台即服务（PaaS）产品与服务，以补充既有的基础设施即服务（IaaS）云服务。因此，人工智能业务能够在云服务提供商原有主要收入来源之外，为其带来额外收入。尤其是，人工智能能够扩展既有“传统”云工作负载，例如数据库、运行于虚拟机之上的应用程序等，从而进一步增加云服务收入。

与云计算服务相关的竞争关切

尽管CCS市场具有动态性与创新性特征，但仍有观点认为该市场中的竞争并未达到其应有水平。

相关竞争关切包括：

（一）服务提供商选择有限；

（二）技术性与商业性壁垒导致云服务客户难以在不同云服务提供商之间转换或同时使用多个云服务提供商；

（三）由于巨额资本投入要求，替代性云服务提供商面临进入与扩张障碍；

以及在部分情况下，

（四）限制性许可条件。

如前所述，CMA在其《最终决定报告》（FDR）中认定，英国CCS市场存在若干导致竞争受到不利影响的因素，包括：市场主要由微软（Microsoft）与亚马逊云服务（AWS）两家大型既有企业主导；进入与扩张壁垒较高；以及存在反竞争性的许可实践。

以下将对这些问题进行简要讨论。

在整体CCS市场中，主要云服务提供商目前在多个国家占据约70%至85%的市场份额，其中AWS市场份额最高，其后依次为Microsoft Azure以及Google Cloud Platform（GCP）。

不同研究来源对于市场份额的估计以及相关市场界定存在显著差异，但市场集中问题仍持续受到关注。无论如何，对于市场势力实际程度的判断，仍需以相关市场的准确界定为前提。CCS市场高度集中的特征引发了监管关切，尤其考虑到上述企业拥有雄厚财务资源以及较高程度的纵向与生态系统整合能力。

此外，还存在一种担忧，即这些企业可能利用其在数字生态系统中的规模优势与市场势力，在CCS市场中建立或维持强势地位。

然而，作者同时强调，竞争法所关注的核心问题并非市场参与者的规模本身，而是其竞争行为的性质。

竞争规则并不惩罚“大规模”，也不会因为企业在市场竞争中取得成功而对其加以苛责。真正需要回答的问题在于：企业是否通过排他性行为取得或维持支配地位，或者是否滥用了其支配地位。因此，作者支持竞争执法机构对CCS市场开展调查，以实现上述目标；与此同时，也呼吁执法机构避免追求竞争法之外的政策目标，或者以干预方式损害行业创新与技术进步。

转换过程中的技术性与商业性壁垒

多个竞争执法机构在云计算服务行业识别出的核心竞争关切之一，是用户在不同云服务提供商（CSPs）之间迁移数据时所面临的技术性与商业性障碍。

在这一问题上，有必要区分：

（一）技术性转换壁垒；

（二）使用户难以转换供应商或跨不同CSP运行业务的商业安排。

就技术性壁垒而言，FDR认为，客户在不同CSP之间进行转换通常不会面临重大困难；然而，一旦云架构升级并引入平台即服务（PaaS）功能，转换难度便会显著增加。

其原因在于，许多PaaS及SaaS云服务依赖于特定CSP专有的技术体系，而这些技术体系能够使服务提供商针对其自身云解决方案进行优化。这种优化虽然能够提升特定云平台上的运行性能，但同时也会增加用户在不同CSP之间迁移数据的难度。

对此，荷兰消费者与市场管理局（ACM）于2022年指出，互操作性（interoperability）障碍主要体现为云数据格式与存储解决方案之间的不兼容性，包括不同的应用程序接口标准、软件框架以及数据处理协议。

此外，云服务提供商可能采用专有数据存储方式，使客户在转移已存储数据时，必须对数据进行大量修改方可实现迁移。

正如前文关于差异化服务所述，所有云计算服务——包括IaaS——均具有明显差异化特征，能够针对不同用途、价格区间以及用户偏好提供不同类型的算力资源，并提供创新性的存储方案。

然而，尽管存在上述差异化特征，诸多技术解决方案仍可能帮助用户利用不同服务提供商的产品构建其信息技术环境，例如：

• 应用程序接口（APIs）；

• 完整线协议兼容性（full wire protocol compatibility）；

• Kubernetes 等容器化解决方案（container solutions）。

与此同时，CCS行业亦可能从人工智能驱动创新中获得显著收益。过去可能需要数周时间才能完成的工作负载迁移，如今借助人工智能辅助工具已经能够在远短于过去的时间内完成。

例如：

• AWS Transform；

• Azure Migrate；

• Google Cloud Migration Center；

均利用人工智能技术，通过自动化应用发现、依赖关系映射、迁移规划以及网络转换等功能，加速云采用、系统迁移以及工作负载现代化进程。因此，在任何竞争调查或市场研究过程中，都必须具体分析：

• 实际存在何种技术障碍；

• 已有哪些可行解决方案；

• 技术壁垒与合同壁垒之间的区别；

• 相关成本水平；

并充分考虑产品与服务的差异化特征。

无论如何，在某些情形下，如果某项关键技术功能或软件功能对于实现互操作性确属必要，而相关企业又未合理提供该功能，则作者支持执法机构开展调查，但前提仍然是存在反竞争行为及其反竞争效果的证据。

在非技术性商业安排方面，被多个监管机构及客户视为可能阻碍客户转换的安排包括：

• 承诺消费协议（CSAs）；

• 各类收费安排，包括数据迁出费用。

这些费用通常针对客户在云端与云端之外传输数据所需的数据传输服务而收取。

客户可能需要在特定优先级、延迟要求以及安全标准下完成数据传输，而这一过程往往依赖于服务提供商专门建设的专有网络。数据传输费用本质上是服务提供商针对其网络与传输服务所收取的费用。

此类费用既可能发生于：

• 客户转换云服务提供商；

• 客户采用多云部署；

（即所谓迁出费用，egress fees），

也可能发生于正常商业运营过程中，例如通过云服务商网络向终端用户传输流媒体内容。

苛刻或歧视性的知识产权许可条款一般而言，技术性与商业性壁垒均可能削弱用户在首次迁移至云端时或后续转换云服务提供商时选择其偏好CSP的能力与激励，从而使其他CSP更难争取这些客户。

然而，CSP之间的竞争还可能因知识产权许可条款过于苛刻或具有歧视性而受到不利影响。具体而言，某些云服务提供商可能需要获得许可人的软件授权，方能在云环境中提供相关服务；若许可条款具有排他性或歧视性，则可能损害竞争。

欧盟委员会已经收到关于涉嫌反竞争许可实践的投诉。英国CMA在其初步分析中亦提出类似问题，即既有软件的使用是否被用来抑制竞争。法国竞争管理局同样识别出类似竞争关切。

资本投入

最后，英国CMA还特别指出——并明显对其表示关切——提供云服务需要进行规模极大且大部分属于沉没成本的资本投资。CMA认为，这种投资要求使替代性云服务提供商更难进入市场并实现扩张。CMA在FDR中进一步指出，微软与AWS在所有云服务提供商中拥有最大的投资规模，并且未来仍计划继续开展规模最大的云计算与人工智能相关资产投资。

CMA认为，这些投资将进一步扩大既有进入壁垒与扩张壁垒。

然而，对于动态市场中的进入壁垒进行分析，本身是一项高度复杂的工作。竞争执法机构必须在潜在的短期竞争损害与长期发展收益、消费者福利增进之间进行平衡。

在此意义上，高额资本投资要求不应被视为进入壁垒本身，更不应当然被视为需要竞争执法机构介入处理的问题。

事实上，在许多市场中，巨额资本投入固然可能构成现实意义上的进入障碍，但其未必构成反竞争性的进入障碍。

与此同时，生成式人工智能技术（例如ChatGPT）的兴起，已推动对云基础设施的投资显著增加。此外，该趋势亦为甲骨文（Oracle）与 CoreWeave 等新兴且具有创新性的挑战者创造了发展机遇。英国与欧盟亦在积极投资人工智能基础设施，以支持创新并增强其全球竞争力。

人工智能云服务提供商通常提供软件即服务（SaaS）或平台即服务（PaaS）产品与服务，以对既有基础设施即服务（IaaS）形成补充。因此，人工智能可在云服务的主要收入来源之外，进一步补充云服务提供商的收入，尤其是通过增强既有“传统”云工作负载，例如数据库及运行于虚拟机之上的应用程序等。

与云计算服务相关的竞争关切

尽管CCS市场具有动态性与创新性特征，但仍有观点认为该市场中的竞争运行并未达到其潜在水平。

相关关切包括：

（一）服务提供商选择受限；

（二）技术性与商业性壁垒使云服务客户难以在不同云服务提供商之间进行转换或跨平台使用服务；

（三）由于巨额资本投入要求，替代性云服务提供商面临进入与扩张障碍；

（四）在部分情况下，存在限制性许可条件。

如前所述，英国竞争与市场管理局（CMA）在其《最终决定报告》（FDR）中认定，英国CCS市场存在若干导致竞争受到不利影响的因素，包括：市场主要由微软（Microsoft）与亚马逊云服务（AWS）两家大型既有企业构成；进入与扩张壁垒较高；以及存在反竞争性的许可实践。

以下对上述问题作简要论述。

在整体CCS市场中，主要云服务提供商在多个国家合计占据约70%至85%的市场份额，其中AWS居于首位，其后依次为Microsoft Azure与Google Cloud Platform（GCP）。

不同来源对于市场份额的估计及相关市场界定存在显著差异，但市场集中问题依然持续受到关注。无论如何，市场势力的实际程度仍需以相关市场的准确界定为前提加以评估。

CCS市场的高度集中性引发了监管层面的关注，尤其是在考虑到相关企业具备雄厚财务资源及较高程度的生态系统整合能力的背景下。

此外，还存在一种担忧，即上述企业可能利用其在数字生态系统中的规模与势力，在CCS市场中建立或维持强势地位。

然而，作者同时强调，关键问题并不在于企业规模本身，而在于其竞争行为的性质。竞争法并不惩罚“大规模”，亦不会因为企业在市场中取得成功而对其加以非难。真正需要审查的是，企业是否通过排他性行为取得或维持支配地位，或者是否滥用了其支配地位。

因此，作者支持竞争执法机构围绕上述问题对CCS市场开展调查，同时亦呼吁避免偏离竞争法目标，或因干预而抑制行业创新与技术进步。

转换的技术性与商业性壁垒

多家竞争执法机构已识别出云计算服务行业中的一项核心关切，即用户在不同云服务提供商（CSPs）之间迁移数据时所面临的技术性与商业性障碍。

在分析该问题时，有必要区分：

（一）技术性转换壁垒；

（二）导致用户难以更换供应商或跨不同CSP运行业务的商业安排。

就技术性壁垒而言，FDR指出，客户通常可以在不同CSP之间完成转换而无需面对重大困难；但一旦云架构升级并纳入平台即服务（PaaS）功能，转换难度将显著增加。

其原因在于，许多PaaS及SaaS服务依赖于特定CSP的专有技术，这些技术有助于针对特定云解决方案实现优化。

此类优化一方面能够提升特定平台的性能，另一方面亦增加了用户在不同CSP之间迁移数据的难度。

荷兰消费者与市场管理局（ACM）于2022年指出，互操作性方面的障碍主要体现为云数据格式与存储解决方案之间的不兼容，包括不同的应用程序接口标准、软件框架以及数据处理协议。

此外，云服务提供商可能依赖专有数据存储方式，从而使客户在迁移数据时需要对数据进行重大修改。如前述差异化服务部分所示，包括IaaS在内的所有云服务均具有差异化特征，其在算力类型、价格区间、用户偏好以及存储方案等方面存在显著差异。

尽管如此，诸多技术解决方案——例如应用程序接口（APIs）、完整线协议兼容性以及 Kubernetes 等容器化解决方案——仍可能使用户能够基于多个服务提供商构建其信息技术环境。

与此同时，人工智能驱动创新亦可能显著改善该行业状况。过去可能需要数周完成的工作负载迁移，如今借助人工智能工具已可在更短时间内完成。

例如，AWS Transform、Azure Migrate 以及 Google Cloud Migration Center 等工具，通过自动化应用发现、依赖关系映射、迁移规划及网络转换等功能，加速云采用、系统迁移及工作负载现代化。因此，在开展竞争调查或市场研究时，应具体评估：

——实际存在的技术障碍；

——可用的解决方案；

——技术性壁垒与合同性壁垒之间的区分；

——相关成本水平；

并充分考虑产品与服务的差异化特征。

在任何情况下，如某些关键技术或软件功能对于实现互操作性确属必要，而相关企业未合理提供，则在存在反竞争行为及效果证据的前提下，作者支持执法机构开展调查。

在非技术性商业安排方面，被部分监管机构及客户认为可能阻碍客户转换的安排包括承诺支出协议（CSAs）以及包括数据迁出费用在内的多种费用形式。上述费用通常针对客户在云内与云外传输数据所需的数据传输服务而收取。该类传输通常需满足特定优先级、延迟及安全要求，并可能依赖服务提供商专门构建的专有网络。

数据传输费用本质上是服务提供商针对其服务收取的费用，既可能发生于客户转换云服务提供商或采用多云部署（即迁出费用），亦可能发生于正常业务过程中，例如向终端用户提供流媒体服务。

苛刻或歧视性的知识产权许可条款

总体而言，技术性与商业性壁垒可能削弱用户在首次迁移或后续转换过程中选择其偏好云服务提供商的能力与激励，从而使其他CSP更难争取相关客户。然而，云服务提供商之间的竞争亦可能因知识产权许可条款过于苛刻或具有歧视性而受到不利影响。

具体而言，其他CSP在云环境中使用某些软件时，可能需要获得许可人的授权；若相关许可条款具有排他性或歧视性，则可能损害竞争。

欧盟委员会已收到关于涉嫌反竞争许可实践的投诉。英国CMA亦在其初步分析中提出类似问题，即既有软件的使用是否被用于限制竞争。法国竞争管理机构亦识别出类似关切。

资本投入

最后，英国CMA指出——并对其表示关切——提供云服务需要进行规模巨大且主要为沉没成本的资本投入。CMA认为，该等投入要求使替代性云服务提供商更难进入并扩大其市场规模。

FDR进一步指出，微软与AWS在所有云服务提供商中拥有最大的投资规模，并计划继续在云计算及人工智能相关资产方面进行最大规模的投资，从而扩大既有进入与扩张壁垒。然而，在动态市场中分析进入壁垒本身具有高度复杂性。

竞争执法机构在评估时，应在潜在的短期竞争损害与长期发展及消费者福利增进之间进行权衡。在此意义上，高额资本投入要求本身不应被视为进入壁垒，更不应当然被视为需要竞争执法机关介入的问题。事实上，在许多市场中，高资本投入可能构成现实层面的进入障碍，但并不必然构成反竞争性的进入壁垒。

第二，在动态且高速增长的市场中，证明支配地位滥用或证明企业拥有显著且持久的市场势力，往往具有较高难度，并且必须建立在扎实的事实证据与经济学证据基础之上。

与此相关，作者强调，市场份额本身不应被视为判断企业是否拥有市场势力或是否滥用市场势力的决定性指标。竞争的核心在于市场动态，而非单纯的企业规模。正如相关论述所指出：

“竞争政策长期以来一直承认这样一种理念，即‘大’（big）并不天然意味着‘坏’（bad）。企业之所以拥有较高市场份额，可能是积极竞争的结果，例如创新、效率提升、优质产品或服务的提供，或者新型商业模式的运用。”

第三，对于基于排他性反竞争行为而认定违法行为成立的结论，必须建立在严谨且一致的证据体系之上，并应以具有说服力的损害理论作为经济学基础。

调查程序应当以适当构建的基准状态为参照，据此衡量被审查行为的竞争效果。该基准状态将根据具体调查所适用的法律原则而有所不同，且无须达到过度细化的程度。

在许多高科技市场中，不同服务之间存在技术差异化，而此种差异化本身可能具有促进竞争的效果。

因此，有必要区分以下两类情形：

一方面，因产品差异化特征所必然导致的互操作性降低；

另一方面，企业故意阻碍客户转换的行为。

对于客户转换问题的分析，应当结合真实市场数据与客户证据，区分固有技术壁垒与人为设置的合同性或其他类型壁垒。

第五，在涉及被指具有支配地位企业所实施的价格相关行为时，根据具体监管程序所适用的法律标准，采用“同样有效竞争者测试”可能具有现实意义。

如果运用得当，“同样有效竞争者测试”有助于区分：

一方面，反竞争行为；

另一方面，促进竞争或具有竞争中性的行为。

作者认为，运用成熟且被广泛认可的经济学分析工具，亦有助于提高调查结论的客观性，从而增强调查程序的透明度，并最终惠及市场经营者。

此外，某些特定法域所适用的其他法律理论，例如搭售或自我优待，亦可能具有相关性。

第六，在竞争分析过程中，充分识别并纳入有关行为可能具有的促进竞争及提高效率的解释，具有重要意义。

作者认为，竞争执法机构应当认识并充分理解，创新竞争往往需要一定时间方能显现其效果，而旨在解决“短期”问题的救济措施，可能在长期内抑制创新活动的发展。

例如，承诺支出协议（CSAs）可能在改进规划能力及资本支出安排方面产生效率收益，并且对于收回投资成本以及支持创新投资具有重要作用。

然而，作者同时指出，对于具有支配地位的企业而言，CSAs以及企业收回投资并从投资中获益的能力，不应被理解为实施反竞争性定价行为的许可。

关于救济措施及其设计的若干观察

救济措施的设计具有高度复杂性，尤其是在动态行业中，更需要进行审慎分析。只有在违法行为已经得到证明且确有必要实施干预的情况下，方可采取救济措施；同时，相关措施亦必须能够针对已经识别出的竞争问题作出适当回应。

为避免产生不必要的监管负担，并在适当情况下允许市场自行纠偏，必须确保救济措施符合比例原则，具有明确期限限制，并能够适应不断变化的市场条件，例如通过提前终止机制或日落条款实现动态调整。

设计不当的救济措施极易扭曲运行良好的市场竞争机制，并危及特定行业持续创新与增长的发展前景。此外，针对反竞争行为所设计的救济措施，还应当包含有效的反规避机制以及适当的监督机制。

竞争执法机构应当确保，任何旨在解决短期竞争问题的救济措施，不会在长期内抑制创新活动。例如，CSAs在改善规划与资本支出方面所具有的优势，以及其在帮助企业收回投资并促进创新投资方面所发挥的作用，均应得到充分考虑。

然而，即使存在上述效率收益，亦不能因此为反竞争性的排他行为提供正当化依据；若企业实施了此类行为，则仍应受到审查。依据最佳实践原则，救济措施应当具有针对性，其范围不得超过纠正已识别竞争损害并防止其再次发生所必需的限度。这一要求在跨国市场中尤为重要，因为一国采取的救济措施可能产生域外效力，而此种情形原则上应予避免。

因此，国家层面所采取的救济措施，应当符合上述原则，并充分考虑其跨境影响。监管机构事实上负有一项隐含责任，即评估其拟采取的救济措施是否会不当削弱跨法域经营企业的全球竞争力。

这一考量在CCS市场中尤为重要，因为云服务提供商通常在全球范围内开展业务，并依赖跨境无缝提供服务的能力。企业固然应当遵守其经营所在地法域的法律规定，但不应受到不当的外国干预。过度扩张的域外执法可能导致最严格的监管制度事实上决定全球商业实践的标准。此类担忧已日益体现在相关政策讨论之中。

作者鼓励监管机构在可行且有效的情况下，优先采用市场化解决方案，而非诉诸实际上具有行业监管性质的强制性规制措施。

例如，在英国CMA市场调查程序中，曾有观点建议CMA通过引入公平、合理且非歧视（FRAND）框架实施政府主导的价格监管。对此，作者认为，竞争执法机构未必最适合决定广泛商业安排中的具体条款，包括FRAND费率与条件。

原因在于，此类安排通常源于复杂的双边谈判以及持续变化的商业环境。国际实践——尤其是在标准必要专利（SEPs）领域——已经充分表明，通过竞争法干预确定FRAND条件存在明显局限性；尤其是在法院及替代性争议解决机制已具备处理双边商业争议丰富经验的情况下，更是如此。

试图事先强制设定此类条件，可能导致法律不确定性，扭曲许可与创新激励，并强化市场主体对于监管机制的依赖，而非促进竞争约束机制的形成。由于事前规制通常缺乏灵活性，且对市场动态变化的回应能力较弱，因此其亦可能抑制促进竞争或创新的行为，并产生显著的错误成本。相比之下，由市场主导形成的解决方案往往具有更强的适应性与有效性。

在此方面，CMA自身亦指出，在许可领域实施救济措施存在多项风险，包括制定、监督及执行许可条件所涉及的复杂性。

正是在此背景下，CMA认为，将微软认定为具有战略市场地位（SMS）的企业更具现实可行性，因为该地位安排能够使监管机构在实践中测试、试行并逐步调整相关救济措施。在发布FDR之后，CMA进一步宣布，其将自2026年5月起针对微软的软件许可安排启动调查，目标在于促进多归属并降低客户转换障碍。

此外，应鼓励竞争执法机构采取具有针对性、符合比例原则且以恢复竞争条件为目标的救济措施，而非通过救济措施预设特定市场结果或扶持特定竞争者。

监管机构应当与利益相关方合作，共同制定透明且有利于创新的解决方案，其中亦包括对自愿承诺的考虑。在动态行业中，僵化或过度细致的干预措施极易迅速过时、失去效力，甚至产生适得其反的后果。然而，在存在明确损害证据的情况下，监管机构亦不应因上述顾虑而放弃及时且有效的执法行动。

欧盟委员会（EC）在依据《数字市场法》（DMA）审查微软与亚马逊是否应被指定为“看门人”（gatekeeper）时，同样应充分重视CMA所认可的有关有效救济措施设计的复杂性，以及事前规制对于长期创新与市场竞争可能产生的影响。

结论性评述

全球云计算服务（CCS）市场持续保持快速增长态势，其发展主要以高水平资本投入、持续创新、强劲的价格竞争以及持续不断的市场进入为支撑，尤其表现为专业化云计算服务提供商的不断涌现。

为促进CCS市场及其相关市场中的竞争，并维持持续投资与创新，监管机构应当遵循透明性、法律确定性以及比例原则等基本原则开展监管活动。作者支持竞争执法机构对相关市场进行积极监测，以确保在出现反竞争行为时能够及时且有效地实施干预。

然而，作者同时指出，CCS行业经营者不应承担与此类监管监测相关的不成比例的成本、负担及不利后果，因为此类负担可能抑制投资与创新活动，尤其会对规模较小的市场参与者产生更为显著的影响。

任何基于充分证据所证明之排他性行为而对CCS市场实施的干预措施，均应经过审慎设计，以避免对辅助市场及相关市场中的竞争与创新产生非预期影响。如果市场中确实存在真实且实质性的竞争问题，作者认为，相关问题必须通过有效且符合比例原则的措施加以纠正。

与此同时，作者主张，此类问题最适宜通过具有针对性、符合比例原则且由行业主导的解决方案予以处理，而非依赖可能引发非预期后果的广泛性救济措施。

例如，对企业施加FRAND类型救济措施，相较于由市场主导形成的解决方案，可能导致法律不确定性，扭曲许可活动与创新活动的激励机制，并强化市场主体对于监管体系的依赖。相反，由市场主导形成的解决方案通常具有更强的适应性与有效性，因此更有利于实现竞争政策目标。

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