前言 / Preface

作者 / Preface

汪锦军，浙江工商大学公共管理学院院长，教授；

周鲁耀，浙江工商大学市场监管研究院副院长，教授。

文章结构 / Article structure

一、市场监管学科的使命与任务

（一）职能使命：厘清中国特色市场监管中的政府职能

（二）发展使命：实现超大规模统一市场的有效市场监管

（三）变革使命：顺应新经济形态快速发展对监管提出的挑战

二、市场监管学科建设的核心逻辑

（一）价值逻辑：以“人民性”统筹政府有为与市场有效

（二）治理逻辑：兼顾治理整体性与多元性

（三）发展逻辑：兼顾活力和秩序

三、市场监管学科建设的基本路径

（一）明确市场监管学科归属

（二）构建中国特色的市场监管知识体系

（三）巩固市场监管学科阵地

摘要 / Abstract

相较于我国市场监管职能在国家治理体系中的重要地位，我国市场监管学科建设几乎处于空白阶段。构建中国特色市场监管的知识体系和理论体系，解决市场监管实践中遇到的挑战与问题，是中国特色市场监管学科的核心使命与任务。立足市场监管实践，我国市场监管学科建设需要遵循“价值逻辑”“治理逻辑”“发展逻辑”：价值逻辑强调以人民性统筹政府有为与市场有效；治理逻辑强调兼顾整体性与多元性；发展逻辑强调寓活力于秩序之中。基于市场监管的政府职能属性，市场监管学科虽具有显著的多学科交叉特征，但应归属于公共管理学科。构建中国特色市场监管学科体系，需要推动学科和专业实体化建设、加强基于市场监管学科的理论研究、发展巩固学术期刊和智库等学科建设阵地、建立和完善学科发展的组织保障。

关键词：市场监管；学科；使命；逻辑；路径

正文 / Main text

市场监管是我国政府的一项基本职能，是维护市场秩序、保护消费者权益、促进经济高质量发展的关键环节。相较于我国市场监管职能在国家治理体系和治理能力建设中的重要定位，我国市场监管的理论研究相对滞后，市场监管学科建设难以支撑实践创新的快速发展。理论研究和学科发展的不充分不仅影响到市场监管部门的职责设置和市场监管人才培养，也难以为实践创新提供有力的理论支撑。随着我国市场经济的深入发展和监管体制改革的不断深化，亟须构建系统完备、科学规范的市场监管学科体系，为培养高素质专业化监管人才、提升监管治理现代化水平提供理论支撑和实践指导。

2022年4月25日，习近平总书记在中国人民大学考察调研时指出，“加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系，归根结底是建构中国自主的知识体系”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市场监管工作，对市场监管工作作出一系列重要论述和重要指示批示，为新时代中国特色市场监管学科建设提供了根本遵循。立足我国市场监管实践，积极开展理论研究与创新，以学科建设的新成效助力国家治理体系和治理能力现代化，具有极其重要的政治意义和学术价值。

一、市场监管学科的使命与任务

市场监管理论研究的相对滞后，部分源自我国市场监管制度形成和实践的特殊性。世界范围内市场监管制度安排具有一些共性的特征，比如同样面临着社会问题复杂性所带来的市场监管去中心化的挑战，面临着平台经济成长和超级平台企业出现引发的监管合作新模式，以及数字技术革命所带来的监管对象更新和监管技术的挑战等等。但各个国家和地区市场监管制度形成与运行的底层逻辑并不相同，很多国家和地区本身缺少独立设置的市场监管职能部门和相对完整的市场监管理论体系，相关的监管理论也不能照抄照搬应用到我国。

我国市场经济有其特殊的发展历程，作为我国市场监管对象的“市场”，既有商品交换和自由流通的属性，也承载了很多政府主导的活动。我国市场监管部门担负着多重职能，一方面，作为政府的重要组成部分，市场监管部门需要履行维护市场秩序、保障公共利益的管制职能，体现国家权力的权威性和强制性；另一方面，要在快速变动的市场环境中为各类经营主体提供优质高效的政务服务，促进经济发展和市场繁荣。这对我国市场监管理论和实践提出了前所未有的新要求。应对市场监管实践中遇到的挑战与问题，是我国市场监管学科的核心使命与任务。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，14亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和。截至2024年底，我国拥有1.89亿经营主体。这也意味着我国市场监管面对的是一个超大规模的市场。如此庞大的经营主体数量不仅对监管部门带来了规模上的挑战，更带来了监管复杂性的指数级增长。超大规模市场监管的复杂性不仅体现在数量上，更体现在结构的多样性和空间的广域性上。我国市场监管“超大规模+超复杂结构+超广域分布”的特征，使得传统监管模式难以胜任，迫切需要构建适应超大规模市场特点的整体性、差异化、精准化、智能化监管体系。如何通过市场监管充分发挥我国“超大规模”市场的优势，推动我国经济实现从“超大”到“超强”的转变是我国市场监管职能的一项重要任务。

超大规模市场监管需要在理论上解决几个关键问题：一是监管资源优化配置问题，即在监管资源相对有限的约束下，如何实现监管效能的最大化。相比主要发达国家，我国市场监管部门的职能更加繁复，需要监管的经营主体数量规模更大、复杂性程度更高。这要求必须创新资源配置方式，运用风险分析、大数据技术等手段，实现监管资源的精准投放和高效利用；需要构建基于风险评估的差异化监管体系，对高风险领域和经营主体加强监管，对低风险领域和诚信市场主体简化监管，实现监管资源的优化配置。二是分层分类监管体系构建问题。面对规模巨大、类型多样的经营主体，需要建立科学合理的分层分类监管体系，制定多维度的分类标准和差异化的监管措施。三是智能化精准监管技术应用问题。必须充分运用大数据、人工智能、区块链等现代信息技术手段，提升监管的智能化和精准化水平，尤其是运用人工智能技术嵌入监管过程，实现监管决策的智能化和自动化。四是跨区域协同监管机制建设问题。超大规模统一市场的一个重要特征是经营主体跨区域经营活动日益频繁，需要建立健全跨区域监管协调机制，实现监管信息的互联互通、监管标准的统一规范、监管执法的协同配合。

（三）变革使命：顺应新经济形态快速发展对监管提出的挑战

近年来，我国数字经济、平台经济、共享经济等新经济形态快速发展，这些新经济形态往往具有跨界融合、模式创新、快速变化等特点，难以用传统的行业分类进行简单归类。新经济形态的监管归属不清主要表现在几个方面：一是性质界定的困难，新经济形态往往兼具多种属性，难以在传统监管职能框架下进行准确界定；二是监管主体的不明，由于性质界定的困难，往往导致监管主体的归属不清；三是监管规则的缺失，新经济形态的特殊性使得传统的监管规则难以直接适用。监管部门在识别产业特征、创新规律和社会风险方面存在知识体系、法律规则和风险判断等方面的困难。这些问题的存在不仅影响了监管实践的有效性，也对市场监管理论发展提出了新要求。

现代信息技术的快速发展为市场监管提供了强大的技术支撑，同时也对监管能力提出了更高要求。“科技驱动型监管”正在成为市场监管部门的一个重要实践方向，一方面，监管者可以依靠科技手段获取信息，进行实时、动态的监管，从而解决监管信息不对称和缓解法律滞后性弊端。另一方面，技术进步也带来了技术与监管能力之间的匹配性问题。主要表现在几个方面：一是技术更新的速度与监管人员技能提升的速度不匹配，导致技术优势难以充分发挥；二是技术应用的复杂性与监管制度的简单性不匹配，导致技术应用缺乏制度支撑；三是技术发展的不确定性与监管规划的确定性不匹配，导致技术应用缺乏长远规划。从学科建设的角度看，解决这些匹配性问题需要在理论层面深入研究技术与监管的关系，建立技术应用的理论框架和评价体系。同时，还需要加强对监管人员的技术培训，提升监管队伍的技术素养和应用能力。

随着大数据、人工智能等技术不断进步，并带来商业模式的不断创新，市场监管的监管对象已经从传统的商品和服务扩展到包括数据、技术、平台、知识产权等在内的全要素范围。市场监管对象往往涉及多个层面、多个环节、多个主体的复杂关系，交易规则和交易关系的快速变化调整前所未有，传统市场秩序受到重大挑战，对新秩序需求强烈。监管对象的扩展反映了现代经济发展的新特点和新要求，也带来了新的理论挑战。数据作为新的生产要素，其监管涉及数据安全、隐私保护、数据流通等多个方面；技术特别是新兴技术的监管，需要平衡创新发展与风险防控的关系；平台经济的监管，需要处理好平台企业的发展与规范的关系；知识产权的监管，需要加强保护与促进转化的统一。这些新的监管对象具有虚拟性、流动性、复杂性等特点，传统的监管理论和方法难以完全适用，需要不断推进市场监管理论的创新。

二、市场监管学科建设的核心逻辑

市场监管学科建设既要回到我国市场监管的实践中，又要超越市场监管的一般实践，追问学科建设的核心逻辑。市场监管学科建设需要围绕三个核心逻辑展开讨论——“价值逻辑”“发展逻辑”“治理逻辑”。其中，价值逻辑是关于“为了什么”的根本问题。即如何以人民性统筹政府有为与市场有效的价值导向。治理逻辑是关于“怎么做”的机制问题。即国家治理体系和治理能力现代化进程中，如何在监管实践中兼顾整体性与多元性，通过制度安排、机制设计、方式选择等来落实价值导向和发展理念。发展逻辑是通过监管呈现何种市场样态的策略问题。即如何通过对市场监管规律的科学认识和准确把握，如何寓活力于秩序之中，在发展中使市场既充满活力又规范有序的问题。

（一）价值逻辑：以“人民性”统筹政府有为与市场有效

人民性是我国市场监管的价值原点和最高标准。习近平总书记强调：“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。”市场监管必须始终坚持以人民为中心的发展思想，将维护人民群众根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。正是在人民性统领之下，市场监管的价值导向既要寻求政府“有为”，也要追求市场“有效”。政府有为体现了市场监管的制度优势和责任担当，要求政府在市场失灵时主动作为、精准施策，在市场有效时适度退让、优化服务。市场有效体现了市场监管的根本目的和价值追求，要求通过有效监管激发市场活力、促进资源优化配置、推动高质量发展。

“市场有效”体现了市场机制服务人民福祉的价值导向。市场有效不仅指资源配置效率的提升，更重要的是通过激发市场活力，使发展成果惠及全体人民，为实现共同富裕提供强大动力。市场的有效性最终要体现在人民生活水平的提高和获得感幸福感安全感的增强上。我国1.89亿经营主体中，超过1亿是个体工商户，这些小微经营主体是人民群众就业创业、增收致富的重要载体。通过构建公平竞争的市场环境，保护各类经营主体合法权益，支持创新创业，让更多人民群众在市场经济发展中获得实实在在的利益。同时，通过强化质量监管、标准引领，推动中国制造向中国创造转变，让人民群众享受更高质量的产品和服务。

“政府有为”体现了中国特色社会主义市场监管职能的本质要求。“政府有为”不是政府包办一切，而是要在维护人民利益、纠正市场失灵、提供公共服务等方面积极作为。通过市场监管部门积极作为，维护市场公平竞争，保护消费者和经营者合法权益，为经营主体特别是中小微企业和个体工商户提供更加便民利企的服务。这种“有为”不是为了体现政府的存在感，而是为了更好地服务人民、造福人民。

以“人民性”统筹“政府有为”与“市场有效”，不是简单的平衡，而是在坚持人民至上前提下的动态协调。当市场能够有效配置资源、促进发展时，政府要避免不当干预，让市场在资源配置中起决定性作用；当市场出现失灵、损害人民利益时，政府要果断出手，加强监管，更好发挥政府作用。对新兴业态实施包容审慎监管，既给创新留出空间，又守住安全底线；对传统优势产业加强质量监管和品牌保护，既维护消费者权益，又促进产业转型升级；对涉及民生的重点领域强化监管执法，既严厉打击违法行为，又积极提供政策指导，确保政府作用与市场机制的良性互动，实现效率与公平的有机统一。

从市场监管学科定位看，也必须始终坚持人民立场，将服务人民、造福人民作为学科发展的价值坐标。理论构建上，要深入研究如何在维护人民利益的前提下实现政府作用与市场机制的最佳结合，构建既能有效发挥市场配置资源决定性作用、又能更好发挥政府作用的理论体系。研究范式上，要坚持人民性导向的研究范式，将人民满意不满意、人民受益不受益作为检验研究成果的根本标准。人才培养上，要培养具有深厚人民情怀、能够深刻理解政府与市场两种机制作用的高素质专业化人才。

（二）治理逻辑：兼顾治理整体性与多元性

市场监管作为政府的重要职能，内嵌于国家治理结构之中，需要遵循国家治理逻辑。治理逻辑的核心在于兼顾治理整体性与多元性。治理整体性要求市场监管作为政府治理体系的有机组成部分，必须服务于国家治理的总体目标，在统一的制度框架下协调运行；治理多元性则要求充分发挥多元主体、多种手段、多样方式的优势，形成治理合力。兼顾治理整体性与多元性，实现两者的有机统一，是市场监管治理现代化的重要要求，也是市场监管理论体系构建中必须深入研究的重大理论和实践问题。

治理整体性在我国市场监管实践中得到了充分体现。从制度层面看，我国建立了统一的市场监管体制，整合了原工商行政管理、质量监管、食品药品监管等部门职能，避免了多头监管、职能交叉的弊端。国务院发布的《“十四五”市场监管现代化规划》也强调，要围绕“大市场、大质量、大监管”一体推进市场监管体系完善和效能提升。从目标层面看，市场监管服务于建设高标准市场体系、构建新发展格局的国家战略，与经济社会发展总体目标保持高度一致。从标准层面看，推进监管标准化建设，建立全国统一的监管规则和执法尺度，防止地方保护主义和执法标准不一。这种整体性特征为维护全国统一大市场、促进要素自由流动、实现高质量发展提供了重要保障。

治理多元性同样在我国市场监管实践中有了诸多的探索。从主体多元看，形成了政府监管、行业自律、企业自治、社会监督相结合的多元共治格局，充分调动了各方参与治理的积极性。从手段多元看，综合运用法律、行政、经济、技术、信用等多种监管手段，既有传统的现场检查、行政处罚，也有新兴的信用监管、智慧监管，还有柔性行政指导、合规指引等。从方式多元看，针对不同行业、不同规模、不同发展阶段的经营主体，实施差异化监管，既有严格监管，也有包容审慎监管；既有统一要求，也有个性化服务。这种多元性特征为激发市场活力、促进创新发展、提升治理效能提供了有力支撑。

兼顾治理整体性与多元性要求市场监管理论构建中要把市场监管职能视为政府治理体系的有机组成部分，而非独立于其他政府职能之外的孤立存在。研究中既要体现专业性特征，又要保持开放性品格，在与公共管理学、政治学、法学、经济学等相关学科的交流互动中不断完善发展。从理论构建看，既要运用系统论方法构建统一的理论框架，又要借鉴多学科理论和方法，形成跨学科的知识体系。从研究方法看，既要坚持规范化的研究范式，又要采用多元化的研究方法，实现定量与定性、理论与实证、比较与案例等多种方法的有机结合。从人才培养看，既要注重专业知识的系统传授，又要强化跨学科思维和综合能力的培养，造就既有专业深度又有知识广度的复合型人才。这种学科建设逻辑有助于构建既有中国特色又具国际视野、既有理论深度又有实践指导价值的市场监管理论体系和学科体系。

（三）发展逻辑：兼顾活力和秩序

我国市场监管职能是围绕国家发展目标而逐步形成和不断完善的，这一特征决定了市场监管学科必须具备鲜明的目标导向性和发展思维。发展理念体现在市场监管的全过程各环节。在市场准入环节，通过简化审批、降低门槛等方式促进经营主体发展；在市场运行环节，通过优化服务、强化指导等方式帮助经营主体成长；在市场退出环节，通过规范程序、保障权益等方式维护市场秩序。发展导向的监管目的在于通过维护市场有效竞争，推进产业发展，保持国家的经济竞争力。

2023年2月7日，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神研讨班开班式上的重要讲话中着重强调了活力与秩序关系的重要性，指出“中国式现代化应当而且能够实现活而不乱、活跃有序的动态平衡。”这一重要论述为市场监管既要激发市场活力又要维护市场秩序的辩证统一关系指明了方向。活力是发展的源泉，秩序是发展的保障；没有活力，发展就失去动力；没有秩序，活力就会走向混乱。市场监管的发展逻辑就是要在激发市场活力与维护市场运行秩序之间找到最佳平衡点，实现两者的有机统一和相互促进。

改革开放初期，我国着重解决市场活力不足的问题，通过打破计划经济的僵化体制，释放被压抑的市场活力。但在这一过程中，也出现了一些市场失序现象。随着改革的深入推进，我们逐步认识到单纯追求市场活力而忽视市场秩序建设的弊端，开始更加注重在激发市场活力的同时加强市场秩序建设。进入新时代，我们更加深刻地理解了活力与秩序的辩证关系，坚持在规范的市场秩序中激发和保护市场活力，在充满活力的市场发展中不断完善市场秩序，实现了从“一放就乱、一管就死”到“活而不乱、活跃有序”的历史性跨越。这一发展历程充分证明，只有正确处理活力与秩序的关系，才能实现市场经济的健康可持续发展。

市场监管职能定位在活力与秩序的动态平衡中不断调整完善。从早期侧重于纠正市场失序、维护基本秩序，到后来更加注重激发市场活力、优化营商环境，再到新时代统筹兼顾活力激发与秩序维护，市场监管理念和实践不断深化发展。市场监管职能的发展轨迹为市场监管学科建设提供了丰富的实践素材和理论启示。从学科建设的角度看，这要求构建能够有效平衡活力与秩序关系的市场监管理论体系，既要防范各种市场风险，又要激发市场活力；既要维护市场秩序，又要促进创新发展。这种发展导向的学科内涵，赋予了中国特色市场监管学科鲜明的建设性特征。

市场监管价值逻辑、治理逻辑、发展逻辑统一于中国式现代化的伟大实践之中。价值逻辑体现了中国式现代化的人民性特征，强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；治理逻辑体现了中国式现代化的系统性特点，强调统筹兼顾、协调发展；发展逻辑体现了中国式现代化的平衡性要求，强调在发展中促进人的全面发展、社会全面进步。三者共同构成了中国式市场监管制度体系的核心内容。从学科定位上看，价值逻辑、治理逻辑、发展逻辑共同确立了市场监管学科作为一门以人民为中心、以治理为导向、以发展为路径的综合性应用学科的基本特征，为市场监管学科搭建了“价值理论-治理理论-发展理论”的知识体系框架。

三、市场监管学科建设的基本路径