【市场】简释《国务院关于对外投资的规定》:新旧规对比分析;对外投资合规系列(一)丨中国对外投资新规中的“出口管制”问题

文章来源：颜说方寸，颜林文律师，2026年6月2日

《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，2026年7月1日起施行）是我国对外投资领域第一部行政法规，其出台的背景正是：长期以来对外投资管理主要依赖发改委《企业境外投资管理办法》（2017年11号令）和商务部《境外投资管理办法》（2014年3号令）两部部门规章乃至更低层级的规范性文件，立法位阶偏低、分散冲突、约束力有限。

新规对旧规做了全面系统的优化，下面试从七大维度做一番对比分析：

一、立法与效力层级从部门规章升格为行政法规

关键意义：行政法规的处罚权限远大于部门规章——部门规章只能设定警告、通报批评或一定数额罚款（且限额受《行政处罚法》约束），而行政法规可以设定更完整的行政处罚体系和强制措施。

二、规制对象从企业境外投资扩展到投资者对外投资

（一）旧规的局限：

1、发改委11号令管的是”企业”境外投资项目（中方投资额、敏感/非敏感分类）

2、商务部3号令管的是”企业”境外投资开办企业（备案为主、核准为辅）

3、两者都主要针对企业/机构，”居民个人”的境外投资长期处于灰色地带（仅有外汇局的37号文管SPV返程架构）

（二）新规的突破：

1、定义”投资者”= 中国境内企业 + 其他组织 + 居民个人

2、但第33条同时留了口子：”境内居民个人等对外投资具体管理办法由国务院投资主管部门、商务主管部门制定“——即范围写开了，细则待出，不等于个人立刻可以自由ODI

3、明确港澳台投资参照执行（第32条）

4、明确境外金融市场投资和境外再投资也纳入框架（第33条）

实务影响：对“个人通过境外公司间接持股””个人代持境外资产”等以往打擦边球的模式，行政法规层面首次明确纳入规制视野，后续配套细则值得高度关注。

三、管理体制双轨并行、各管一段到国务院统筹+分工负责

（一）旧格局（双轨制）：

1、商务部线：管境外投资”开办企业”→发《企业境外投资证书》，备案/核准 →3个工作日办结

2、发改委线：管境外投资”项目” → 核准/备案→ 侧重项目合规性与国家利益

3、外汇局线：管跨境资金汇兑登记（汇发〔2009〕30号等）

两条线概念口径不完全一致（”企业”vs”项目“），企业实操中常感重复报送

（二）新规的整合思路：

1、明确国务院投资主管部门（发改委）+ 商务主管部门 + 其他有关部门按职责分工协作

2、规定投资者需依法办理核准备案+ 信息报告 + 跨境资金登记三大类手续

3、强调各主管部门制定、调整鼓励/限制/禁止清单（负面清单思路），统筹外事、法律、财税、金融、海关等服务资源

本质上不是废除双轨，而是用行政法规把它们统到一个屋顶下，解决“两个部委都要管、概念却微妙不同“的老问题。

四、新增或优化的制度模块

1. 境外投资安全审查制度

新规明确提出建立安全审查相关机制，将对外投资与总体国家安全观绑定——旧规更多侧重”产业引导”（鼓励/限制/禁止目录），但对”安全审查”缺乏行政法规层面的统一表述。

2. 全过程监管 + 风险监测预警

新规强调：事前核准备案把关
事中事后信息报告、监督检查、风险评估与预警
投资者主体责任强化——不得扰乱对外投资市场秩序、不得转移国家禁限出口技术数据等

3. 国家海外综合服务体系（这是旧规几乎没有的）

新规设专章/条款要求：

县级以上及以上人民政府健全海外服务
统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出入境、海关、贸促等资源
支持咨询、法律、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业机构建海外网络
鼓励政策性保险机构提供海外投资保险
旧规偏“管“（能出去不能出去、怎么批），新规加了一层“帮“（出去之后怎么活下来、怎么被保护）。

五、敏感货物、技术、服务或数据的禁限义务明确列入投资者义务清单

新规第13、第5条明确了投资者的负面清单式义务：

❌ 不得出口/非法出口国家禁限货物、技术、服务及数据

❌ 不得以派遣技术人员、跨境培训等方式变相转移禁限技术出境

❌ 不得妨害市场竞争、破坏生态、损害劳工权益

❌ 不得危害国家安全、损害国家利益和社会公共利益

✅ 履行社会责任、尊重当地习俗、诚实守信公平竞争

旧规（尤其是商务部3号令）也有“对外投资不得出现的情形“条款，但表述较原则，且罚则偏弱（主要靠不给备案/核准、通报、纳入信用记录），新规则在行政法规层面配上了真金白银的罚则。

旧规更多规定的是资本的对外投资，这就导致很多对外投资不需要境内资本的投入的时候会绕过国内监管。投资者大多是会在海外设立一个壳公司，利用这个壳公司去投资海外，因不需要资金出境就绕过了合规审查。
新规对外投资即境外投资的定义是：投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动，据此则投入（转移到境外）技术、品牌商标等无形资产均为投资，境内母公司为境外子公司提供信用担保亦为对外投资。通过直接+间接的方式，“绕道走”的漏洞被堵住了。

尤为令人瞩目的是新规与时俱进，从战略高度从对外投资层面对国家的贸易管制做出了对国际发展潮流趋势的因应。旧规环境下，对外投资管制管的是资金，为的是防止资本非法外逃，而当前全球地缘政治竞争加剧，对于维护国家安全、经济主权及全球竞争力而言技术和数据的重要性更加突出。就当前高科技竞争态势而论，AI基础设施、量子计算、6G等关键技术、战略资源和高精尖技术人才与服务（通过人才及其服务的外流而在境外复制复现技术）即必须防范借对外投资的名义而非正常流失到境外。新规对此进行了明确的呼应和针对。

六、法律责任的夯实和细化、硬化

简单说：旧规更多是“行政审批杠杆“（不给过/撤证），新规加上了“行政处罚铁腕“（直接罚钱+强制处置资产）。

七、简要总结新规对旧规的补缺、改进和优化

⚠️对走出去企业与个人的提醒

1、7月1日起施行，现在到生效有两个月窗口期，企业应对存量ODI架构做一次合规体检（尤其涉及敏感行业/地区、技术出口、多层壳公司间接持股的）
2、发改委和商务部的核准备案流程本身短期内不会消失，但”未按规定办“的后果从“拿不到证书“变成了“可能被罚款+强制处分资产“
3、居民个人条款是最大变量——范围写了进去，但具体办法还没出，只能算是预留放开并规范的口子，不建议据此自行推定个人境外投资马上将放开
4、新规强调的技术/数据出口合规和安全审查两条线，未来会是执法重点，建议提前建立内部合规筛查清单。

（编撰者注：本文系在元宝大模型按提示生成内容的基础上进行简单修改加工。文章仅为信息摘要简介性质，不构成专业的法律咨询意见，编者不承担任何人据此而行为的任何法律责任。关于相关法规的全面准确的解释和适用，请受众进一步通过综合渠道进行核实并向专业律师——包括笔者——寻求专业服务）

相关：对外投资合规系列（一）丨中国对外投资新规中的“出口管制”问题

文章来源：金杜研究冯晓鹏邓惠王溢美 2026年6月6日

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在百年变局加速演进、地缘政治博弈日趋激烈的当下，中国企业“走出去”已进入深水区。一方面，推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，是新时代加快构建新发展格局的必然要求；另一方面，坚定不移贯彻总体国家安全观，推进国家安全体系和能力现代化，是新时代加快构建新安全格局的必经之路。

在此背景下，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“《规定》”或“对外投资新规”）立足“统筹安全与发展”的立场，将出口管制明确嵌入对外投资监管框架之中。本文将以“出口管制”为视角，结合近期热点和团队办理出口管制合规案件的办案经验，从实务角度为有关对外投资企业提供专业合规指引，助力企业适应对外投资监管新变化、实现稳健经营。

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文章节选，全文链接：对外投资合规系列（一）丨中国对外投资新规中的“出口管制”问题

文章来源：金杜研究&颜说方寸

编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）

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