2026年，城市更新依然是新型城镇化建设的核心赛道，也是地方基建投资的重要发力点。政策性银行凭借中长期、低成本的资金优势，已成为城市更新项目的核心融资渠道。根据金融监管总局统一要求，城市更新贷款全面实行项目清单制管理，由城市政府完成项目初选后，金融机构自主评审并形成最终贷款项目清单，确保融资精准适配项目需求。本文全面梳理国开行、农发行两大主力银行的支持政策、落地成效及实操关键，结合2026年最新政策变化，为地方政府、平台公司及建筑央国企提供参考。

一、2026年城市更新政策性贷款核心政策新变化

2026年以来，国家层面密集出台多项政策，进一步规范城市更新融资行为，同时扩大资金支持规模，核心变化集中在以下三点：

1. 刚性合规门槛全面升级
• 住建部、自然资源部明确要求，城市更新单元内拆除建筑面积不得超过现状总建筑面积的20%（即留改拆比例不低于80%），严禁大拆大建、大规模搬迁，违反该要求的项目一律不得立项和申报贷款。
• 部分省市已推行”一项目一主办银行”制度，金融监管总局正在制定的《城市更新项目贷款管理办法》拟将其纳入全国统一要求，规模较大的片区项目需由一家银行牵头组建银团，禁止多头申报。
• 强化公众参与要求，旧住宅区改造需取得100%业主同意，旧村、旧厂改造全国多数城市要求95%以上权利人达成共识，否则不得进入实施阶段。
2. 资金支持规模大幅扩容
• 2026年政府工作报告明确，新型政策性金融工具规模扩容至8000亿元（较2025年增加3000亿元），根据国家发改委投向指引，约30%-35% 投向保障性安居工程与城市更新领域。
• 财政部、发改委等四部门联合推出设备更新贷款财政贴息政策，城市更新中的智慧化设备、节能设备更新可享受中央财政1.5个百分点贴息，贴息期限最长2年，进一步降低项目融资成本。
3. 融资模式更加多元协同
• 明确支持”超长期特别国债+专项债券+政策性金融贷款+社会资本”的组合融资模式，政策性银行优先为获得中央预算内投资、超长期特别国债、专项债支持的项目提供配套贷款。
• 国开行、农发行均推出前期规划类贷款产品，解决城市更新项目前期资金不足的痛点。

二、两大政策性银行城市更新贷款核心支持体系

（一）国家开发银行：片区统筹主力军，多元模式创新落地

国开行作为城市更新领域的”主力军”，2025年全年向该领域投放贷款7863亿元，重点覆盖城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村改造及城市基础设施升级等核心板块。其贷款期限最长可达35年，利率较LPR下浮10%-15%，是目前市场上成本最低、期限最长的城市更新资金来源之一。

1. 六大重点支持领域

• 市政基础设施智慧化更新：涵盖城市道路、公共停车场、供水、污水、排水防涝、燃气、综合管廊、垃圾治理等传统设施，以及配套物联感知设备、智慧化集成监管平台建设；
• 公共空间与公共建筑提质：包括城市公园绿地、滨水沿山空间、口袋公园、城市绿道等公共空间改造，以及老旧车站、体育馆、博物馆、邻里中心、菜市场等公共建筑更新；
• 住区综合更新：聚焦老旧小区改造、完整社区建设，同时支持保障性住房建设、城中村和城市危旧房改造；
• 老旧厂区盘活利用：支持老旧厂区更新改造与工业遗产保护利用，盘活闲置低效厂房设施，改造后可保留工业用途或转为消费、体育、文化、公服配套等设施；
• 特色街区焕新升级：推动老旧街区功能转换与业态升级，助力历史文化名城、街区整体保护，探索文旅、科技、体育融合发展；
• 片区统筹开发：重点支持纳入各市”十五五”城市更新专项规划的片区项目，通过整体谋划实现功能优化与产城融合。

2. 核心要求与典型案例

国开行严格落实”无体检、不更新“”无规划、不更新“的硬性要求，优先支持精准解决民生痛点、补齐城市发展短板的项目。在模式创新方面，江西景德镇、湖北黄冈等地推广综合开发模式支持片区更新，以EOD模式推进城市生态保护修复；北京探索落地老旧住房”自主更新、原拆原建”模式；湖北分行通过中长期贷款与新型政策性金融工具投贷联动，完成32个小区、567栋居民楼的供水排水、外立面、照明等改造，惠及1.4万户居民；苏州、杭州、舟山等地采用”新型政策性金融工具+配套贷款”及固定资产支持贷款等多元化产品；宁波分行则运用专项工具支持郡庙天封塔、永寿街、孝闻街等历史文化街区保护，盘活闲置建筑打造创意社区、文化剧场、老年康养等多元空间。

（二）农业发展银行：民生改善排头兵，聚焦县域与全域整治

农发行已将城市更新纳入服务新型城镇化战略的核心业务，构建了以”基金+贷款“投贷联动为核心、中长期信贷为支撑的专项金融支持体系，政策导向聚焦民生改善与城市功能系统性提升，尤其擅长支持城中村改造、全域土地综合整治及县域城市更新项目。

1. 六大核心支持方向

• 老旧小区综合改造：包括建筑节能改造、电梯加装、管线更新、环境整治等；
• 棚户区与城中村改造：覆盖征收补偿、安置房建设及配套基础设施完善；
• 城市基础设施升级：涉及道路、供水、排水、燃气、通信、智能停车、雨污分流系统建设；
• 公共服务配套完善：支持教育、医疗、文化、体育等公共设施新建与改扩建；
• 全域土地综合整治：统筹耕地保护、生态修复、村庄布局优化与产业导入；
• 城市功能提升工程：包括河道治理、内涝防治、绿化亮化、智慧城市建设等。

2. 落地成效与典型案例

农发行湖北分行累计投放贷款超900亿元支持青山北湖片区城市更新，该项目覆盖19个村100个村湾，通过统筹生态修复、产业导入与民生改善，打造集现代农业、科技体验、生态休闲于一体的融合发展区，实现”保耕地、促振兴、优生态”多重目标。2025年10月，河南省分行落地全省首笔新型政策性金融工具基金0.39亿元，专项用于智能停车、燃气管网、雨污分流等民生工程，形成”资本金先行、贷款跟进”的闭环运作；萧县支行累计向当地主城区城市更新一期项目投放贷款6.93亿元，支持村庄拆迁改造、基础设施升级与公共服务配套完善。

三、城市更新政策性贷款成功落地的五大核心动作

（一）筑牢前期合规基础，锁定政策支持资格

政策性银行贷款审批的首要前提是项目具备完整的政策合规性。项目必须严格按照”城市体检—专项规划—片区策划—实施方案“的全流程完成前期工作，确保规划引领、科学更新。在此基础上，需按规定程序申报纳入省级及以上城市更新项目库，其中通过国家发改委审核的新型政策性金融工具项目，将获得政策性银行的优先评审与支持，这也是提升贷款通过率的核心抓手。

（二）统筹收益与平衡，夯实项目可融性

城市更新项目普遍存在公益性强、直接收益不足的特点，构建合理的收益平衡模式是贷款审批的关键。贷款方案编制需坚持”肥瘦搭配、一体谋划“原则，将公益性改造工程与经营性业态植入深度绑定，通过基础设施配套提升带动周边物业增值、产业收益增长，实现项目整体收益覆盖融资成本。同时，需提前梳理项目涉及的土地、建筑权属关系，化解历史遗留产权问题；明确物业出租、停车收费、产业运营等多元稳定收入来源，确保满足银行对收益覆盖倍数的要求。

（三）严守合规红线，提前规避核心风险

此外，平台公司资产负债率原则上不得超过85%（AA+及以上主体可适当放宽至88%），违规开展土地一级开发、产业运营收益不确定、不同来源资金用途混用等问题，也是常见的拒贷原因。

（四）构建多元组合融资，破解资金缺口

单一政策性贷款难以覆盖城市更新项目的全部资金需求，需结合各类政策工具构建组合融资方案：

（五）多方协同联动，打通审批关键环节

政策性银行贷款审核不仅关注政策合规性与项目可行性，高效的沟通协调同样至关重要。地方政府应牵头建立实施主体、银行、相关职能部门三方常态化联动机制，提前对接银行评审标准，全程跟进评审进度。针对评审过程中提出的问题，要及时组织力量补正材料、反馈意见，避免因沟通不畅或材料缺失导致项目延误。