观点|钟腾:中国资本市场法治建设:沿革、创新和优化路径
资本市场法治建设是保障资本市场健康发展的基石。本文系统梳理了中国资本市场法治建设的沿革脉络，重点分析了注册制改革背景下新《证券法》和《刑法修正案（十一）》颁布实施等重大法治创新，以及中证中小投资者服务中心、特别代表人诉讼、信息披露制度完善等实践创新。研究表明，中国资本市场法治建设已从“重融资轻保护”向“投资者保护优先”转变，初步构建了行政、民事、刑事立体化追责体系，但当前仍面临部分条文界定模糊、执法效能不足、投资者维权成本高等挑战。基于此，本文提出进一步完善法律体系、提升执法司法效能、强化投资者保护机制、厘清注册制下监管逻辑等优化路径，为推动资本市场高质量发展提供理论支撑和实践参考。
作者：钟腾，对外经济贸易大学中国金融学院副教授、博士生导师、应用金融系主任。
摘自：《金融市场研究》
金融是现代经济的血脉，而健全的法律制度则是金融体系稳健运行的基石（LaPortaetal.,1997）。习近平总书记深刻指出“金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治”，精准揭示了金融发展与法治建设的辩证关系。当前，中国已进入全面建设社会主义现代化国家新征程，加快建设金融强国成为国家战略目标。2023年中央金融工作会议明确提出“加快建设金融强国”，资本市场作为金融体系的核心枢纽，其法治化程度直接决定金融体系的效率与韧性。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确要求“健全投资者保护机制”和“完善大股东、实际控制人行为规范约束机制”，为资本市场法治建设指明了方向。
资本市场法治建设的核心使命在于，通过制度设计平衡市场效率与公平，保障投资者权益，引导资本合理配置，防范系统性风险。从全球视野看，资本市场法治水平与一国金融竞争力呈显著正相关（LaPortaetal.,2000）。美国1933年《证券法》的颁布是其证券市场走向规范化、透明化的重要里程碑，加快了现代金融监管框架的建立；日本1948年《证券交易法》改革后，东京证券市场获得了蓬勃发展。中国资本市场起步相对较晚，法律法规制度的完善并非一蹴而就，经历了从无到有、从粗放到精细、从单一监管到立体化追责的演进过程。从1990年上海证券交易所成立，到2020年新《证券法》实施，再到2023年全面实行注册制，中国资本市场法治建设在不断探索中前行。
推进股票发行注册制改革是我国资本市场基础性系统性改革，势在必行。注册制以信息披露为核心，同时让市场在资源配置中发挥决定性作用，极大缩短了发行上市周期，提高了直接融资的可预期性、便利性，同时也对上市公司治理和上市公司监管提出了很多新的挑战性课题。股票发行注册制仅依靠信息披露是需要较高的前提条件的，需要法制健全、市场理性、中介机构归位尽责、投资者保护体系完备、加强对信息披露监管等。注册制下“市场化”的股票市场能充分发挥资源配置和定价功能，但缺乏“法治化”的“市场化”亦可能导致股票市场欺诈横行，只有“法治化”健全的基础上才能有效发挥“市场化”的优势。换言之，完善的法律监管制度的建设是资本市场高质量发展的先决条件。
全面实行注册制并非放松监管，而是将监管重心从“准入控制”转向“过程监督”与“事后追责”。聂庆平（2021）强调注册制改革必须以严格规范的证券法律制度为前提，否则将导致“宽进严出”失衡，损害市场公信力，而注册制的有效运行依赖于高质量的信息披露、强有力的中介机构约束以及高效的违法惩戒机制。在此基础上，叶林（2024）进一步提出，在全面注册制背景下，投资者保护的制度逻辑应从“被动救济”转向“主动预防”与“系统治理”，建议构建“三位一体”的投资者保护体系：一是强化事前风险揭示与适当性管理；二是完善事中信息披露与市场透明度规则；三是健全事后多元纠纷解决机制，包括特别代表人诉讼、调解、仲裁与先行赔付等。这一框架为注册制下投资者保护制度的系统性优化提供了清晰路径。
对于证券领域违法犯罪行为的有力惩戒，是证券监管的核心内容之一。要有效遏制证券领域违法犯罪行为，更好保护投资者利益，需从证券行政处罚和刑事司法两方面同时发力。行政处罚侧重于经济处罚，刑事司法除了经济处罚，还涉及人身自由权的剥夺，这对于董事、监事、高级管理人员以及控股股东、实际控制人等“关键少数”无疑有更大的威慑力度。与此对应，我国采用了多层次法律互相配合的方式推进综合改革。在新《证券法》颁布之后，我国于2020年12月26日审议通过了《刑法修正案（十一）》，其中证券发行部分与新《证券法》相配合，共同推进证券发行注册制改革的质量把关。在《刑法修正案（十一）》中，对于证券欺诈发行和信息披露造假的罚金和量刑均显著加重，一定程度上与国际规范接轨，同时对控股股东、实际控制人等“关键少数”开始有了明确责任追究。
新《证券法》和《刑法修正案（十一）》是我国资本市场法治监管体系的“双支柱”，前者是行政处罚和民事追责的主要依据，后者则是加大刑事威慑的重要手段，为全面注册制下的市场规范运行和投资者保护提供坚实保障。在此两个基本法律的支撑下，证监会和交易所、中证中小投资者服务中心（简称“投服中心”）、独立董事、中介机构四类主体对上市公司发挥监督力量。其中证监会和交易所属于公共执法机制（PublicEnforcement），投服中心属于半公共半私人执法机制（Public-Plus-PrivateEnforcement），独立董事及中介机构属于私人执法机制（PrivateEnforcement）。一个良好的法治监管体系就是在合理的法律条文框架内，行政监督者和市场监督者都能发挥好各自的监督职能，使资本市场运行井然有序，虚假披露和欺诈行为无处遁形，实现良好的优胜劣汰和高效的资源配置，进而有力支持实体经济的发展。
本文旨在系统梳理中国资本市场法治建设的沿革脉络，分析当前法治建设的创新实践与成效挑战，并就如何进一步优化完善给出相关政策建议，希冀为推动中国资本市场高质量发展、加快建设金融强国提供些许参考。
（一）证券法的历次修订与演进
中国资本市场法治建设始于1998年《证券法》的颁布实施，此后经历了多次修订与完善。1998年《证券法》确立了我国证券市场的基本法律框架，但随着资本市场的快速发展，其内容已显滞后。2005年《证券法》首次全面修订，确立了“公开、公平、公正”的“三公”原则，明确了证券发行、交易、信息披露等基本制度。2013年和2014年《证券法》进行了两次修正，主要对部分条款进行了文字修改。
2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了新《证券法》，并于2020年3月1日正式实施。这是我国资本市场法治建设的里程碑事件，标志着我国资本市场法治建设迈入新阶段。新《证券法》在以下方面实现了重大突破：一是确立了注册制的法律地位。新《证券法》将证券发行审核制改为注册制，以信息披露为核心，让市场在发行上市的资源配置中发挥决定性作用。二是强化了信息披露与投资者保护。新《证券法》专门设立“信息披露”和“投资者保护”两章，将信息披露和投资者保护作为核心内容。三是提高了违法违规成本。大幅提高对欺诈发行、虚假陈述等违法行为的处罚力度。对于“尚未发行证券的”，对发行人的罚款标准由原来的“30万元以上60万元以下”提升到“200万元以上2000万元以下”。对于“已经发行证券的”，对发行人的罚款标准由“非法所募资金金额1%以上5％以下”提升为“非法所募资金金额10％以上1倍以下”。除发行人外，还明确了“关键少数”责任。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以100万元以上1000万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事前款违法行为的，没收违法所得，并处以违法所得10％以上1倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2000万元的，处以200万元以上2000万元以下的罚款。
总体来说，新《证券法》的实施，标志着中国资本市场法治建设从“重融资轻保护”向“投资者保护优先”转变，为资本市场高质量发展提供了坚实的法治保障。
2020年12月26日，全国人大常委会审议通过《刑法修正案（十一）》，2021年3月1日施行。该修正案对《刑法》第160条“欺诈发行股票、债券罪”进行了重大修改，将罪名修改为“欺诈发行证券罪”，并大幅提高处罚力度，加大对“关键少数”的责任追究，有利于把好资本市场入口关。
《刑法修正案（十一）》对欺诈发行证券罪的修订主要体现在：一是扩大了可以作为定罪依据的文件范围。将“招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法”修改为“招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法等发行文件”，设置了兜底条款。二是扩大了发行对象范围。将“发行股票或者公司、企业债券”修改为“发行股票或者公司、企业债券、存托凭证或国务院依法认定的其他证券”。三是大幅加强了处罚力度。修正案将欺诈发行罪刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑。对个人的罚金由非法募集资金的1％至5％修改为“并处罚金”，取消5％的上限限制。对单位的罚金由非法募集资金的1％至5％提高至20％至1倍。四是强化了对“关键少数”的刑事责任追究。明确将控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行的行为纳入刑法规制范围。此外，对于信息披露造假，《刑法修正案（十一）》将相关责任人员的刑期上限从3年提高到10年，罚金数额由2万元至20万元修改为“并处罚金”，取消20万元的上限限制。
《刑法修正案（十一）》通过“提刑责、扩范围、明主体、强衔接”，有效弥补了此前资本市场刑事法律威慑不足的短板，为从严打击证券欺诈发行提供了“长牙带刺”的法律武器，有利于推动资本市场从野蛮生长向规范成熟转型，切实保护广大投资者的合法权益。
2020年3月1日实施的新《证券法》在总结2019年7月以来科创板试点注册制经验基础上，将证券发行审核制改为注册制，在立法中正式确立了证券发行注册制的法律地位，并于2023年2月开始全面实行股票发行注册制。这一转变标志着中国资本市场法治建设从实质审核向形式审核的转变。
注册制的核心在于以信息披露为核心，让市场在发行上市的资源配置中发挥决定性作用。新《证券法》第9条、第21条等条款明确了发行注册制的基本要求，第19条、第20条等条款规定了发行阶段信息披露的具体要求。
注册制改革是我国资本市场改革的“牛鼻子”工程，对进一步处理好政府和市场、监管者与被监管者的关系，以及资本市场监管理念、方式等都将产生重大影响。以“市场化”为理论基础的混合主义注册制兼具形式主义的效率和实质主义的公平，某种程度上是契合我国实际与市场发展需求的最优选择（徐明，2024）。
2024年4月12日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（新“国九条”）。作为注册制全面落地后的顶层校准与深化纲领，其核心意义在于，以强监管补齐注册制短板，突出全链条监管同时加强法治建设，以制度优化让注册制真正服务高质量发展与新质生产力。
2014年，中国证监会批准设立投服中心，作为具有中国特色的中小投资者保护机构，是我国在中小投资者保护方面的一项重要制度创新。投服中心围绕持股行权、纠纷调解、提供法律服务、投资者教育四大功能，切实维护了中小投资者的合法权益。
投服中心的设立是基于中国资本市场“散户主体、机构主导”的市场特征。截至2024年底，自然人投资者A股累计开户总数约为3.69亿，连续6年保持2000万以上的新增开户量；自然人投资者的持股账户数为4764.68万，占比99.74%，账户数量呈现绝对优势，但持股总市值为117395亿元，占比仅为22.40%，略高于专业机构的持股总市值占比（20.38%），与自然人投资者数量多、持股分散的特点吻合。①因此，投服中心的设立，有效填补了中小投资者保护的制度空白。这种半监管半公益性质可以显著提高中小投资者保护水平，并且投服中心可以降低大股东和中小股东之间的信息不对称，带动中小股东积极参与公司治理（钟腾，2024）。
2020年3月1日实施的新《证券法》新增第95条第3款，规定“投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加特别代表人诉讼”。这一规定首次在法律层面明确了特别代表人诉讼制度，为中小投资者维权提供了便利。特别代表人诉讼由投资者保护机构——投服中心参与推动，通过代表人机制、专业力量的支持以及诉讼费用减免等制度，能够大幅降低投资者的维权成本和诉讼风险，有利于解决受害者众多分散情况下的起诉难、维权贵问题。
特别代表人诉讼与普通代表人诉讼的主要区别在于：特别代表人诉讼采用“默示加入、明示退出”的原则，即投服中心接受50名以上投资者特别授权并启动特别代表人诉讼后，经过证券登记结算机构确认的受损害投资者默认纳入诉讼原告范围；如果投资者认为自己单独起诉可能会有更好的诉讼结果，可以在规定期限内明示退出。
康美药业普通代表人诉讼转换为特别代表人诉讼，是我国首单证券纠纷特别代表人诉讼。这是资本市场发展历史上的一个标志性事件，无论是对资本市场健康
发展，还是对维护投资者合法权益，都具有重要意义并将产生深远影响（钟腾等，2023）。特别代表人诉讼的实施，一定程度上减轻了中小投资者维权成本高、程序烦琐的问题。如康美药业案中，5名独立董事被判承担连带赔偿责任，合计赔偿金额约3.69亿元，为投资者提供了有力的司法救济。
2019年《证券法》新增第93条，专门设置了先行赔付条款，规定“发行人因欺诈发行、虚假陈述或者其他重大违法行为给投资者造成损失的，发行人的控股股东、实际控制人、相关的证券公司可以委托投资者保护机构，就赔偿事宜与受到损失的投资者达成协议，予以先行赔付。先行赔付后，可以依法向发行人以及其他连带责任人追偿”。
先行赔付机制的创新之处在于以下两点。一是先行，减少法律程序的复杂，尽快让投资者获得赔偿金额；二是赔付，有别于通常所称的赔偿责任。这一机制在万福生科案中得到应用，平安证券主动设置补偿专项基金，有效解决了投资者赔偿问题。
新《证券法》将信息披露置于核心地位，对信息披露制度进行了系统性完善。一是扩大了信息披露义务人范围。明确将信息披露义务人范围扩大至“发行人、上市公司、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员”等。二是强化了信息披露内容要求。规定信息披露应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。三是完善了信息披露方式。明确信息披露应当通过指定媒体和网站披露，确保投资者能够公平获取信息。四是建立了信息披露监管机制。明确中国证监会和证券交易所对信息披露的监管职责。
2022年1月，证监会发布《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》，进一步细化了信息披露要求，强调以投资者需求为导向，提高信息披露的针对性和有效性。信息披露义务增强不仅契合了注册制下以信息披露为核心的要求，还可以有效降低企业的代理成本和融资成本，进而提升公司价值。
新《证券法》第85条明确了董监高的过错推定原则，要求董监高和其他直接责任人员与发行人就虚假陈述对投资者承担连带赔偿责任，但能证明自己没有过错的除外，该条规定的责任为法定侵权责任。同时，第82条规定签字独董违反信息保真义务的责任仍系侵权责任，系过错责任。如2020年5月，中国证监会对康美药业发布的行政处罚决定书中认为5名独立董事履职过错，应承担连带赔偿责任。胡诗阳等（2023）的研究发现，新《证券法》实施后，独立董事投非赞成意见的比例显著增加，从2019年12月28日之前的0.79%上升至2019年12月28日之后的2.02%。这表明，法律责任的增加确实促使独立董事更加勤勉尽责地履行监督职责。通过完善独董失责的法律责任，利用市场自发的力量，让独董权衡得失，能更加实事求是地进行投票，履行为中小投资者把关的职责。
实践中，控股股东、实际控制人往往滥用控制权，在欺诈发行、信息披露造假中扮演关键角色。《刑法修正案（十一）》出台前，此类组织、指使行为多按共同犯罪处理，但因共谋故意举证困难，实践中鲜有认定。为加大打击力度，修正案明确将控股股东、实际控制人组织、指使欺诈发行纳入刑法规制，直接以独立犯罪论处，除了高额罚金外，还视情节轻重，处拘役或者有期徒刑。《刑法修正案（十一）》的这一修改内容本质上是一种共犯行为正犯化的立法技术的体现（商浩文，2021）。增加规定控股股东、实际控制人的刑事责任，有助于避免遗漏责任主体，提高了“关键少数”犯罪成本，具有一定的刑罚实效性，强化了对资本市场的监管，也是国家对资本市场上“关键少数”刑事责任的突出强调，以起到刑罚警示的效果。
（一）法治建设的成效
新《证券法》设置了“投资者保护”专章，将投资者保护提升到了前所未有的高度，资本市场立体有机的投资者保护体系逐渐建立。陈运森等（2020）对新《证券法》审议通过的市场反应进行了事件研究，发现投资者对新《证券法》的审议通过做出了积极的反应，且对于不同特征的公司，市场反应表现出显著的异质性。对于违法违规风险高的上市公司，市场反应更加负向；而对于信息环境好或者投资者保护水平高的上市公司，市场反应则更加积极。表明市场对新《证券法》规范上市公司行为和提升上市公司质量持积极态度。
2020—2024年，证券违规处罚案件每年都有多达600~700余起，其中内幕交易、操纵市场、违法信息披露与中介机构未勤勉尽责这四类案件总数占违规案件总数的80%左右。而且，证监会还严厉打击“关键少数”利用上市公司平台攫取个人私利、损害公司利益的行为，2024年全年查处“关键少数”989人次，同比增长21%；罚没28.1亿元，同比增长63%，市场禁入81人次；严肃追究35起财务造假案件中大股东、实控人的组织、指使责任，同比增长近60%。
新《证券法》和《刑法修正案（十一）》实施后，欺诈发行证券罪的处罚力度大幅提高，首次明确控股股东、实际控制人等“关键少数”的责任，也具有极大的震慑作用。康美药业案中，5名独立董事被判承担连带赔偿责任，合计赔偿金额高达3.69亿元，是自新《证券法》颁布以来迄今为止首例独立董事承担连带责任的案例。而《刑法修正案（十一）》的通过和施行后，IPO撤回数量显著增加。
投服中心作为监管型小股东，采用市场化手段为小股东发声，是中国特色的半公共半私人的监管治理机制，在调解投资者纠纷、加强投资者教育以及推动特别代表人诉讼中起到重要作用。截至2024年底，投服中心共计持有5383家上市公司股票，共计行权4783场，累计行使包括建议权、质询权、表决权、查阅权、临时股东会召集权在内的股东权利6820次；累计受理证券期货纠纷26846件，成功调解20233件，争议金额近115亿元，投资者获赔41.45亿元。
特别代表人诉讼制度的建立，为中小投资者维权提供了便利。截至目前，投服中心共发起特别代表人诉讼5起,涉及投资者10万余人，已宣判的3起案件投资者获赔金额合计超35亿元。当违法违规成本较低时，企业违规操作的潜在收益大于潜在成本，导致违规动机较强，提高违法违规成本能促使企业规范运营，包括完善公司治理、减少侵占股东利益的行为等，最终提升公司价值。
尽管新《证券法》和《刑法修正案（十一）》显著完善了资本市场基础法律框架，但在具体适用层面，若干关键概念和制度边界仍存在解释空间过大、操作标准不一的问题，形成法律适用的“模糊地带”。这些模糊性不仅影响执法统一性，也可能削弱法律威慑力，甚至引发选择性执法或规避监管的风险。
其一，核心法律术语界定不清。以《刑法修正案（十一）》新增的“欺诈发行证券罪”为例，其构成要件中的“发行文件”“重要事实”“重大虚假内容”等术语缺乏明确的司法解释。“发行文件”若被泛化理解为包括所有与发行相关的材料（如第三方出具的审计报告、法律意见书），可能不当扩大发行人及高管的刑事责任范围；而若限缩过窄，则难以覆盖实际控制人通过隐蔽方式操纵发行材料的行为。目前，司法实践中对“发行文件”的认定标准尚未统一，导致同类案件在不同地区出现量刑差异。
其二，新型证券品种的法律适用存在空白。新《证券法》第2条将“存托凭证”及“国务院依法认定的其他证券”纳入规制范围，体现了立法的开放性，然而具体包括哪些金融工具（如REITs、碳排放权、数字资产相关证券化产品等），尚无配套行政法规或部门规章予以明确。这种“授权式立法”虽具灵活性，但在缺乏实施细则的情况下，容易造成监管套利或执法犹豫。例如，在某些地方试点的区域性股权市场产品是否适用《证券法》关于信息披露和欺诈发行的规定，目前仍存在争议。
其三，民事赔偿与行政处罚、刑事追责的衔接机制不畅。虽然新《证券法》确立了先行赔付、特别代表人诉讼等民事救济机制，但其与行政调查、刑事侦查程序的协同仍缺乏制度化安排。例如，投资者提起虚假陈述民事诉讼是否需等待证监会行政处罚决定，2022年最高人民法院废除前置程序后，法院虽可独立受理，但因缺乏专业金融证据支持，审理难度大增。此外，《证券法》第85条规定的“过错推定”原则在实践中如何与《民法典》侵权责任编协调，也尚未形成统一裁判规则。
尽管法治体系不断完善，但执法协同与司法效率仍面临现实瓶颈。我国证券执法机关主要包括证券监管机构、公安机关、检察机关和人民法院等，需要多部门协调与配合。中国证监会的调查权有限，通常只能根据表面证据向公安机关移送，公安机关按照立案标准予以审查，最终决定是否立案以及是否向检察机关移送起诉。这种做法符合证券监管机构、公安机关和检察机关的职责分工，但执法标准存在差异，协调难度大，耗时费力。
证监会与交易所采取多项措施治理大股东利益侵占行为，但受限于公共执法机制的固有限制，大股东利益侵占事件依旧频发。陈运森等（2024）基于对2010—2022年大股东利益侵占案件的实证研究发现，中小股东提起诉讼虽能在一定程度上抑制控股股东的掏空行为，但诉讼周期普遍较长、胜诉执行率偏低，且在地方法院审理中易受地方保护主义干扰。例如，创业板一代“股王”乐视网连续10年未依法披露与大股东相关的关联交易与担保信息。2021年5月，11名中小股东提起诉讼，起诉乐视网、贾跃亭等24名被告证券虚假陈述责任，直到2023年9月此案才获一审判决结果，截至2025年底，该案二审尚未有公开的终审判决结果。
尽管投服中心、特别代表人诉讼等投资者保护机制已建立，但中小投资者维权成本仍然较高。中小投资者分散且势单力薄，相对被告上市公司和地方法院而言处于弱势地位，且存在协调成本高和“搭便车”的问题，维权过程漫长且成本高昂。
2022年，最高人民法院发布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，废除了人民法院受理虚假陈述民事赔偿案件须以行政或刑事处理为前提的前置程序，明显增强了广大信息使用人对潜在信息披露违法行为的监督意愿和对潜在诉讼对象的识别动机（吴溪等，2025），但投资者的维权成本依然较高。究其根源，除了集体行动困境的固有问题，还和代表人诉讼启动难、证据收集难、投资者金融素养不足有关。
针对上述现实挑战和卡点堵点，本文认为，可以从以下四方面对资本市场法律监管制度体系做进一步优化。
针对部分条文存在模糊性的问题，一是要明确关键概念的界定。如“发行文件”“重要事实”“重大内容”等关键概念，应进一步明确界定，避免法律适用中的模糊空间。未来亟须通过司法解释、监管指引、典型案例发布等方式，逐步填补这些“模糊地带”。二是需完善证券发行注册制的配套法律。针对注册制改革中出现的新问题，如存托凭证、国务院依法认定的其他证券等，应制定专门的法律规范，明确其法律地位和监管要求。三是要加强投资者保护的法律衔接。进一步完善《证券法》与《刑法》《民事诉讼法》等法律的衔接，形成更加完善的投资者保护法律体系。四是建议适当延长违法追溯期。目前对于行政处罚的追溯时效期间通常为2年，一些财务造假案件在发现时因为超过追溯期而未被处罚，宜将追溯期适当延长，降低上市公司侥幸心理。
一是要建立多部门协调机制。给予证券监管机构更大的执法权，加强证券监管机构、公安机关、检察机关和人民法院之间的协调配合，明确各部门职责，统一执法标准，提高执法效率。二是要提升证券执法队伍专业性。持续投入财政预算、扩充执法队伍、提升执法队伍的专业性，合理利用人工智能等科技手段，提高监管和执法效率。三是建议加强司法专业能力建设。设立更多金融法院、金融法庭，提高金融审判专业化水平，加强司法金融和会计人才的培育力度，提升审理证券虚假陈述诉讼法官队伍的专业化。四是进一步完善随机抽查制度。将随机抽查融入上市公司IPO、再融资和日常经营全流程，提高抽查人员的专业性和抽查深度，及时向公众披露抽查和整改结果。
一是完善特别代表人诉讼制度。简化特别代表人诉讼启动程序，允许投资者在满足一定条件时直接申请投服中心启动特别代表人诉讼，或者由投服中心设置明确的诉讼启动标准，提高诉讼效率。二是充分发挥社会力量提供线索，提高公司违法行为的发现概率。可参考美国“吹哨人制度”建立强激励的奖励机制和重处罚的威慑机制，改变以往对上市公司欺诈行为发现晚、发现比例低的现状。三是推广先行赔付机制。鼓励更多证券公司、控股股东、实际控制人采用先行赔付机制，提高投资者获得赔偿的效率。四是多渠道加强投资者教育，提高投资者金融素养。可尝试利用高校资源开发一站式投资者教育平台，推动高校社会服务职能的充分发挥，增强投资者对金融基本常识的理解，提高其股东参与意识和法律意识。
全面注册制下监管逻辑的核心是，明确证券交易所发行上市审核主体地位、压实中介机构“看门人”责任、建立市场透明度规则，以此构建适配注册制的市场化、法治化监管体系。一是明确证券交易所的法律地位。进一步明确和夯实证券交易所发行上市审核主体地位，强化双重把关，提升注册制实施效能。二是压实中介机构“看门人”责任。强化其中介执业的法律约束，明确其对信息披露真实性、准确性、完整性的核验责任，督促提升履职质效。三是建立市场透明度规则。证券监管机构应强制推行统一的透明度规则，提高市场透明度，减少信息不对称，保护投资者利益。四是进一步完善独立董事制度。改变上市公司董事会或大股东邀请独立董事的成规，委托第三方机构如行业协会等进行独董的选派，独董薪酬由上市公司支付第三方机构发放，增强独董的独立性。
中国资本市场法治建设已从“重融资轻保护”向“投资者保护优先”转变，初步构建了行政、民事、刑事立体化追责体系。随着2024年国务院在《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》中提出“加大行政、民事、刑事立体化追责力度”,以及国务院办公厅转发中国证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》中提出“推动完善民事追责支持机制”,中国资本市场法治建设将迎来新的发展机遇。未来，中国资本市场法治建设应继续坚持市场化原则，不断完善法律制度，强化执法司法效能，提升投资者保护水平，推动资本市场高质量发展，为实现中国式现代化提供有力支撑。
值班编辑：王汝灏
审核：曹世祥
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