2026年城市更新的市场现状、资金申报及投融资创新模式
历经七十余年演进，中国城市更新完成了从生存保障型改造到品质提升型更新、从政府单一主导到多方协同参与、从大拆大建到有机微更新的深刻转型。当前，全国城市更新项目规模持续扩大、市场主体深度参与、居民诉求日益多元，同时也面临资金平衡、产权处置、规划弹性、可持续运营等现实挑战。构建清晰的发展逻辑、成熟的投融资模式、高效的资金申报路径，成为推动城市更新行稳致远的关键。
一、城市更新市场活跃度
当前城市更新市场呈现政府提质、市场择优、社会聚焦、实施提速的整体态势，活跃度可从政府、市场、社会、实施四大维度评估。
政府层面，政策供给从“重数量”转向“重质量”，2021—2023年为政策出台高峰期，2024—2025年更注重落地性，聚焦老旧小区、城中村、低效楼宇等核心领域，组织调度以统筹协调、项目审议、改造推进、文化保护为重点。
市场层面，参与企业向资金实力强、运营能力优的主体集中，广东等先发地区市场集中度更高，企业从规模扩张转向精益运营。
社会层面，老旧小区改造、城中村改造成为民生关注焦点，“原拆原建、自主更新”模式认可度超90%，居民出资意愿强烈，但受经济环境影响，支付态度更趋理性。
实施层面，城市更新成为拉动有效投资的重要动力，经济体量与投资规模正相关，基础设施更新改造、城镇老旧小区改造、城市功能完善为三大重点领域，各地结合禀赋因地制宜推进。
二、城市更新三资申报：实操要点与合规逻辑
城市更新资金申报以地方政府专项债、中央预算内资金、超长期国债为核心，三者投向、要求、申报逻辑各有侧重，是项目落地的关键支撑。
地方政府专项债面向有一定收益的公益性项目，2026年额度达4.4万亿元，重点支持老旧小区、棚户区、城中村、老旧厂区、地下管网、历史文化保护等领域，申报需满足投向合规、规模合理、收益平衡、手续完备、开工及时五大条件，严禁大拆大建、过度景观化、纯商业开发等负面清单内容。
中央预算内资金2026年额度7550亿元，采用投资补助方式，按区域差异化支持，重点投向老旧小区改造、危旧房改造、城中村整治、公共空间提升、老旧厂区改造、地下管网更新、文化遗产保护等，支持比例东部最高60%、中西部最高80%，西藏等地全额支持，申报需纳入项目库、符合投向、无重复申报、资金闭环。
超长期国债作为特定用途长期资金，重点支持“两重”“两新”建设，城市更新领域聚焦地下管网管廊、排水防涝、燃气供热改造、老旧电梯更新等，申报需名称与投向一致、规模合规、无搭车内容、资料完备、资金闭环，严禁商业开发与无关内容。
三、城市更新投融资的五大创新模式
（一）特许经营模式（政府和社会资本合作）
旧PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，过早锁定政府未来支出责任，在财政投入的同时另外形成政府隐性债务。2023年11月8日《〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》(国办函〔2023〕115号)发布，特点在于：全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得额外新增地方财政未来支出责任，政府不得使用财政资金弥补项目建设成本。
具体实施方式主要包含“建设一运营一移交（BOT）”“转让一运营一移交（TOT）”“改建一运营一移交（ROT）”“建设一拥有一运营一移交（BOOT）”“设计一建设一融资一运营一移交（DBFOT）”等。
（二）“政府+企业+产权所有者”模式
在地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。
（三）”EPC+O”模式(工程总承包+融资+运营)
2022年10月，政府投资项目引入EPC+O（工程总承包+运营）模式，EPC+O是传统EPC的衍生模式，指项目建设单位委托工程总承包商负责项目的设计、施工和采购等工程建设任务，在政府投资之外，整合资源撬动社会资本注入，并承担运营维护工作。
这种模式的优点在于将工程项目进行整体外包，统筹建设和运营成本，综合平衡工期、质量和成本的关系，从源头上降低项目综合成本和提高投资效益。
（四）属地企业或产权人(村集体)出资自主改造模式
由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。
（五）“社会投资人+EPC”模式
由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理，由项目公司自负盈亏、自求平衡。该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。
后经过重新设计，探索出“投资人+EPC+O”（“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”）模式，主要适用地方国企的公益性与经营性打包的片区开发项目或者纯市场化和经营性项目。类似的还有社保基金/产业基金+“投资人+EPC”模式，以社保基金/产业基金作为项目公司的出资方。
四、城市更新地方创新实践与政策突破
1. 上海模式：精细化治理与金融创新
上海构建”1+16+X”政策体系，市级层面出台《城市更新条例》，16个区制定实施细则。在黄浦滨江更新中，首创”土地出让金返还”机制，将30%出让金注入公共设施基金。金融工具方面，推出城市更新贷（利率2.75%）、REITs等，2024年发行规模达870亿元。
2. 深圳探索：市场化主导与容积奖励
深圳实施”双95%”规则（签约率、面积率均超95%可启动征收），光明科学城通过”产业用地+商业配套”4:6配比，实现项目IRR 6.2%。创新容积率转移制度，允许将20万㎡商业指标转移至产业用地，提升地块价值。
3. 广州路径：集体经济与文脉保护
猎德村改造采用”村民+房企+政府”三方分成模式，村集体获得51%物业产权，年租金收入超3亿元。永庆坊改造中，首创”微改造+非遗活化”，将李小龙祖居等历史建筑转化为文创空间，带动片区租金上涨150%。
城市更新是一个涉及广泛领域的复杂工程，不仅需要大量资金支持，还需要政策的引导和社会资本的积极参与。从政府设立专项资金、出台相关政策到市场化投融资模式的创新，各地都在积极探索适合自身发展的路径。这些举措的有效实施，为城市更新项目提供了强有力的保障，提高了资金使用效率和项目的可持续性。然而，城市更新不仅仅是一个资金和政策的问题，更需要考虑城市的历史文化和居民的生活需求。在推动城市更新的过程中，如何平衡各方利益、确保项目的透明性和公正性，仍然是一个重要的课题。未来，各地还需继续总结经验，探索新的投融资模式，并因地制宜地推进城市更新，实现城市的高质量发展。
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