【报告】数据专题二:环球《数据要素市场观察年刊(2025)(附PDF下载)
环球律师事务所： 《数据要素市场观察年刊（2025)》 （完整版.pdf ） 以下仅展示部分内容 下载方式见文末 数据要素市场2025全景回顾：政策、金融与立法三大主线的关键转折
在数字化浪潮的推动下，2025年成为中国数据要素市场从顶层设计走向全面落地的关键之年。从国家层面的制度攻坚到地方实践的百花齐放，从数据资产的金融化破冰到个人信息保护执法的常态化，这一年见证了数据从“资源”向“资产”再到“资本”的价值跃迁。本文系统梳理2025年数据要素市场的政策演进、行业动态与立法创新，为政企机构把握数字经济制高点提供战略参考。
一、政策主线：制度体系从“四梁八柱”走向“精装交付”
2025年是数据要素基础制度建设的“攻坚之年”。国家层面延续“数据二十条”框架，密集出台配套政策，初步构建起覆盖数据全生命周期的制度体系。
（一）公共数据开发利用“1+3”政策体系建成
1月20日，国家发改委、国家数据局联合印发《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，标志着公共数据资源开发利用“1+3”政策体系初步建成。三份文件分别从登记管理、授权运营和价格形成机制三个维度，为公共数据资源的社会化开发利用提供了统一制度指引。
其中，登记管理办法明确构建全国一体化的公共数据资源登记体系，形成全国公共数据资源“一本账”；授权运营规范从决策流程、实施路径和管理要求等方面进行全流程规范；价格机制则创新性地采取“补偿成本、合理盈利”原则，既保障运营机构可持续发展，又防止形成垄断利润。
3月1日，国家公共数据资源登记平台正式上线运行，首日即上线医保、气象、自然资源等多类国家级数据，标志着我国数据要素市场化配置改革迈出关键一步。该平台采用“一个标准、两级架构”设计，国家平台与省级平台互联互通，逐步形成职责清晰、运作有序的全国公共数据资源登记体系。
（二）数据要素市场化改革全面提速
2025年政府工作报告明确提出“加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动”。国务院国资委筹备组建“国家数据集团”，旨在整合能源、交通、金融等关键领域国家级数据资源，打破数据孤岛，释放数据要素的潜在价值。
国家数据局在3月函复同意天津、河北（雄安新区）、上海、江苏、浙江、广东、四川等7个地方开展国家数字经济创新发展试验区建设，聚焦数据要素市场化配置改革、优化数据基础设施建设布局、突破关键核心数字技术等5个方面重点任务。10月，7个试验区宣布将推出158项改革举措，打造具有国际竞争力的数字产业集群。
5月，国家数据局首次向地方数据管理部门印发《数字中国建设2025年行动方案》，部署了体制机制创新、地方品牌铸造、“人工智能+”、基础设施提升、数据产业培育等8个方面的重大行动，并设定了数字经济核心产业增加值占GDP超10%、算力规模突破300EFLOPS等量化目标。
（三）行业数据出境指引实现“从0到1”突破
4月，中国人民银行等六部门联合印发《促进和规范金融业数据跨境流动合规指南》，这是我国首次在国家层面针对金融业数据跨境流动进行的系统性规划。指南针对跨境支付、跨境汇款、跨境开户等常见业务场景，扩展形成47项可免予申报数据出境安全评估的金融业务场景，同时梳理出61项常见金融业务场景，共构成108项具有出境必要性的业务场景，极大降低了金融机构的合规成本。
6月，工信部等八部门发布《汽车数据出境安全指引（2025版）（征求意见稿）》，明确了六大重要数据出境场景，扩大了数据出境三件套豁免的3大场景（安全漏洞、安全事件、产品缺陷），为汽车数据处理者提供了清晰的合规路径。
（四）政务数据共享进入法治化新阶段
6月3日，国务院发布《政务数据共享条例》，自2025年8月1日起施行。这是第一部促进政务数据共享流通的行政法规，创新性地提出政务数据“三分类”管理模式，建立数据回流机制解决基层数据“上收容易下返难”的问题，并将预算管理与共享绩效挂钩形成制度激励。
二、金融主线：数据资产从“入表”到“证券化”的价值跃迁
2025年，数据资产金融化迎来爆发式增长，从数据资产入表到质押融资，再到资产证券化，数据要素的价值释放路径日益清晰。
（一）数据资产入表从探索走向规模化
2月，全国首例民营企业数据资产增资作价入股案例在芜湖签约落地。徽投科技控股有限公司以经合规确权、价值评估的51.9万元数据资产增资作价入股，构建了“政府基金引导+创投资本驱动+数据资产增值”的融资模式，为轻资产科技企业开辟了融资新路径。
3月，中国移动发布2024年年报，披露数据资产入表金额达6.16亿元，成为数据资产入表金额最高的央企。此后，中信银行成为首家实现数据资产入表的上市股份制银行，数据资源净值494万元，标志着银行业从“数据管理”向“数据经营”跃迁。
4月，全国首单数据资产证券化项目在深交所获批，总储架规模达5亿元。该项目通过数据交易所、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等多方协作，系统性地攻克了数据确权难、价值评估难、合规风控难等难题，打通了数据要素与资本市场的价值转化通道。
同月，全国首例以“公共数据”实现2.4亿元数据资产质押融资授信在常州落地。常州数据集团以所属子公司公共数据资产为质押标的，成功获批总额2.4亿元授信额度，标志着数据要素从“资源”向“资本”的价值跃迁取得实质性突破。
6月，全国首单数据资产证券化项目在深交所正式挂牌上市，“平安-如皋第1期资产支持专项计划（数据资产）”成为全国首单在交易所挂牌上市的数据资产ABS产品。
10月，全国首单数据资产质押租赁ABS在无锡发行，发行规模1.37亿元，期限2年，最终优先级票面利率1.85%，创全国数据资产证券化发行利率新低。
（二）数据知识产权质押融资多点开花
8月，贵州高速公路集团有限公司以其拥有的“桥梁健康监测数据集”“隧道数字孪生仿真应用模型”等4件核心数据知识产权质押，获得建设银行贵州省分行贷款1亿元，创下全国交通领域数据知识产权质押贷款金额最高纪录。11月，全国首个交通领域亿元级数据知识产权质押贷款正式落地，贵州高速集团再次以4件核心数据知识产权获得1亿元贷款，进一步验证了“数据即信用”的可行性。
三、立法主线：三法修订与个人信息保护进入“强监管时代”
2025年，网络安全、数据安全、个人信息保护三大基础性法律均迎来重要修订或配套规章出台，标志着我国网络数据治理进入体系化、精细化的新阶段。
（一）《网络安全法》完成首次修订
10月28日，十四届全国人大常委会第十八次会议表决通过关于修改《网络安全法》的决定，自2026年1月1日起施行。此次修订重点强化网络安全法律责任，加强与相关法律的衔接协调。一是新增纲领性条款，明确“网络安全工作坚持中国共产党的领导”，并新增第二十条支持人工智能基础理论研究和算法等关键技术研发；二是大幅提升处罚力度，企业罚款上限由100万元提升至1000万元，个人罚款上限由10万元提升至100万元；三是扩张制裁境外实体的情形，从危害关键基础设施扩大到从事危害中国网络安全的活动。
（二）《个人信息保护法》配套规章密集出台
2月14日，网信办正式发布《个人信息保护合规审计管理办法》，自2025年5月1日起施行。办法将依法应当自行开展个人信息保护合规审计的标准由处理超过“100万人”调高为“1000万人”，频次由“每年至少一次”调低为“每两年至少一次”，体现监管松绑与精准监管并重的思路。
7月18日，国家网信办发布开展个人信息保护负责人信息报送工作的公告，处理100万人以上个人信息的个人信息处理者应当向所在地设区的市级网信部门履行信息报送手续。这标志着我国数据合规工作进入实质性合规新阶段。
11月，国家网信办、公安部联合发布《大型网络平台个人信息保护规定（征求意见稿）》，对注册用户5000万以上或月活跃用户1000万以上的大型网络平台提出特殊义务要求，包括个人信息保护负责人须具有中国国籍、无境外永久居留权、从事相关工作5年以上，并赋予其对个人信息处理事项的一票否决权。
（三）行业数据安全规章体系逐步完善
5月，中国人民银行发布《中国人民银行业务领域数据安全管理办法》，自2025年6月30日起施行。办法明确了业务数据分类分级要求，规定了高敏感性数据项的特殊保护义务，要求重要数据处理者每年至少开展一次合规审计。
6月，工信部等八部门发布《汽车数据出境安全指引（2025版）（征求意见稿）》，扩大了汽车数据处理者的列举范围，明确了六大重要数据出境场景，为汽车行业数据出境提供了清晰的合规路径。
12月，国家能源局发布《能源行业数据安全管理办法（试行）》，自2026年7月1日起施行，标志着能源行业数据安全管理进入制度化阶段。
四、地方实践：差异化探索与制度创新并进
2025年，地方政府在数据要素市场化改革中展现出“多点突破、差异化探索”的发展态势。
（一）海南：自贸港数据出境负面清单首开先河
2月8日，海南发布自由贸易港数据出境管理清单（负面清单），成为中国首个自贸港数据出境负面清单。清单以“场景化、字段级”标准构建分类监管体系，覆盖深海、种业、航天等未来产业及旅游、免税等特色产业的14个具体业务场景，为企业在商品数据共享、旅游数据分析、卫星遥感数据处理等领域的跨境合作提供了清晰指引。
（二）福建：数据资产使用费入缴国库开先例
2月10日，福建省开出首张数据资产非税收入财政电子票据，总额100723.2元，数据资产使用费缴入国库，标志着行政事业单位数据资产管理开启新篇章。虽然数额有限，但其象征意义远超经济价值，为政府开辟新财源、推动数据资源向财政资本转化提供了实践样本。
（三）北京：高端数据标注与公共数据开发双轮驱动
2月，北京市高端数据标注示范基地正式揭牌，这是全国首个高端数据标注示范基地。8月，北京发布《关于加快北京市公共数据资源开发利用的实施意见》，从夯实基础、畅通渠道、强化服务、激发活力、统筹安全、健全机制六大维度系统规划公共数据资源开发利用路径。
9月，北京数据集团正式揭牌，国家数据局副局长余英表示“北京数据集团的成立是北京市深化数据要素市场化配置改革的又一关键落子”。
（四）贵阳：数据交易所建设走在前列
3月，贵阳大数据交易所发布高质量数据集专区，截至目前已联合46家生态伙伴发布了939个高质量数据集，广泛覆盖“数据要素×”金融服务、气象服务、现代农业、工业制造等重点领域。贵州还发布了首批14个公共数据授权运营产品，覆盖金融、保险、人才招聘等6大领域。
（五）厦门：国内首个数据资产合规指引发布
4月，厦门市律师协会推出《厦门市数据资产合规报告指引》，这是全国首个专项数据资产合规指引，为数据资产登记全流程合规审查提供专业指引，探索数据产权结构性分置的法治化路径。
（六）湖南：首个国家数据要素综合试验区建设方案出炉
6月，湖南省人民政府办公厅发布《湖南省国家数据要素综合试验区建设方案（2025—2027年）》，这是国内首个国家数据要素综合试验区建设三年方案，明确“三年三步走”总体规划，到2027年建成运营20个以上可信数据空间，发放数据产权证书超500份。
五、深度解读：五大核心议题贯穿全年
（一）公共数据授权运营：合规红线与定价机制
2025年公共数据授权运营制度建设取得突破性进展。1月出台的三份配套文件明确了公共数据资源授权运营的合规义务体系和定价机制。运营机构最高准许收入按“补偿成本、合理盈利”原则核定，准许利润按照成本调查前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点确定。同时，运营机构不得实施垄断行为，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得超授权范围使用公共数据资源。
（二）个人信息保护合规审计：从“纸上合规”到“实质合规”
2月出台的《个人信息保护合规审计管理办法》标志着个人信息保护从“制度合规”向“实质合规”转变。办法明确了自愿审计与强制审计两种情形，将强制审计门槛提高至处理1000万人以上个人信息，每两年至少开展一次。同时，明确了专业机构的资质要求和保密义务，为个人信息保护合规审计提供了系统性、针对性、可操作性的指引。
（三）人脸识别技术应用：从“野蛮生长”到“规范管理”
3月，国家网信办正式发布《人脸识别技术应用安全管理办法》，自2025年6月1日起施行。办法明确了人脸识别技术应用的“非强制原则”，要求实现相同目的或者达到同等业务要求存在其他非人脸识别技术方式的，不得将人脸识别技术作为唯一验证方式。同时规定人脸信息应当存储于人脸识别设备内，不得通过互联网对外传输，存储数量达到10万人的需向省级以上网信部门备案。
（四）数据出境：从“安全优先”到“高效便利安全”并重
2025年数据出境管理呈现“规则细化、效率提升、豁免扩展”三大趋势。截至2025年3月，国家网信办共完成数据出境安全评估项目298个，平均用时少于30个工作日，较45个工作日的法定时限大幅缩减。自贸试验区数据出境负面清单制度在天津、北京、海南、上海、浙江等地落地，覆盖汽车、医药、零售、民航等17个领域。特别值得关注的是，4月17日国家计算机病毒应急处理中心通报了2款APP因出境未充分告知用户和获取同意而被通报，与安全评估未通过的主要原因完全吻合，凸显了充分告知和同意机制在数据出境合规中的重要性。
（五）数据产权：从“三权分置”到“合同落地”
4月，国家数据局发布《数据流通交易合同示范文本（征求意见稿）》，涵盖数据提供合同、数据委托处理合同、数据融合开发合同、数据中介服务合同四类。从示范文本可以看出，数据持有权、使用权、经营权三权彼此独立，一方可以保留持有权，仅仅授予相对方使用权和经营权。这为数据产权制度的落地提供了合同层面的操作指引。
六、未来展望：2026年关键趋势预判
1. 数据资产金融化加速：随着数据资产证券化、质押融资等模式的成功验证，2026年将有更多金融机构推出数据资产金融产品，数据资产质押贷款有望从“亿元级”向“十亿元级”迈进。 2. 公共数据授权运营全面铺开：随着“1+3”政策体系落地和国家公共数据资源登记平台运行，2026年将有更多省市启动公共数据授权运营，形成“中央统筹、地方创新”的生动局面。 3. 数据出境负面清单扩围：随着天津、北京、海南、上海、浙江、重庆、江苏、广西等地负面清单的出台和“一地制定、多地适用”原则的确立，2026年数据出境负面清单将覆盖更多行业和场景。 4. 数据合规执法常态化：随着个人信息保护负责人信息报送系统上线、个人信息保护合规审计办法施行，以及《网络安全法》修订后的处罚力度加大，2026年将迎来数据合规执法的高峰期。 5. “人工智能+”驱动数据需求井喷：截至2025年6月底，我国日均Token消耗量已突破30万亿，高质量数据集建设成为刚需。2026年，“人工智能+”将继续驱动数据采集、标注、交易等产业链的快速发展。
本年度刊由环球律师事务所数字经济与网络数据安全团队编撰，核心编撰人员包括王艺、孟洁、李玲等多位合伙人及其团队成员。年刊内容基于2025年1月至12月的数据要素市场公开信息整理分析，仅供参考，不构成法律意见。
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