旧PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，过早锁定政府未来支出责任，在财政投入的同时另外形成政府隐性债务。2023年11月8日《〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》(国办函〔2023〕115号)发布，特点在于：全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得额外新增地方财政未来支出责任，政府不得使用财政资金弥补项目建设成本。

（点击查看大图）

具体实施方式主要包含“建设一运营一移交（BOT）”“转让一运营一移交（TOT）”“改建一运营一移交（ROT）”“建设一拥有一运营一移交（BOOT）”“设计一建设一融资一运营一移交（DBFOT）”等。

在地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。

（点击查看大图）

2022年10月，政府投资项目引入EPC+O（工程总承包+运营）模式，EPC+O是传统EPC的衍生模式，指项目建设单位委托工程总承包商负责项目的设计、施工和采购等工程建设任务，在政府投资之外，整合资源撬动社会资本注入，并承担运营维护工作。

（点击查看大图）

这种模式的优点在于将工程项目进行整体外包，统筹建设和运营成本，综合平衡工期、质量和成本的关系，从源头上降低项目综合成本和提高投资效益。

由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。

由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理，由项目公司自负盈亏、自求平衡。该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。

（点击查看大图）

后经过重新设计，探索出“投资人+EPC+O”（“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”）模式，主要适用地方国企的公益性与经营性打包的片区开发项目或者纯市场化和经营性项目。类似的还有社保基金/产业基金+“投资人+EPC”模式，以社保基金/产业基金作为项目公司的出资方。

城市更新模式已从政府主导转向政府引导下社会资本支持参与并举的多元模式，社会资本参与度显著提升，尤其在当前“微改造、微更新”趋势下，保持城市文化肌理与延续原有生活轨迹成为必然要求。这促使城市更新项目对企业及产业所有权人的整体规划能力、物业持有比例、运营周期等提出更高标准，项目的可持续发展依赖强大的统筹运营与资源整合能力，并需高效盘活土地、商业及其他资源作为保障。与此同时，政府出资重点正更多转向公益类、基础设施类及非经营性项目，并通过产业政策规划、重大项目导入、房屋安全发展（如住建部副部长董建国在2024年8月国新办发布会上提出的“研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险三项制度以构建房屋全生命周期安全管理长效机制，上海等22城试点”）以及公积金直付等服务搭建平台，旨在引导和带动社会资本及产权人自主参与。

在政策支持和专项资金方面，各地政府发挥了重要的引导与支撑作用：全国已有400多个城市成立城市更新领导小组，84个城市出台了相关管理办法，300多个城市编制了专项规划，这些组织机制和政策框架为项目顺利实施提供了坚实保障；同时，13个省份设立了专项资金，用于支持重点项目的前期调研、规划设计和基础设施建设等；国家开发银行也向27个省份的56个城市提供6150亿元授信（已发放1455亿元），为城市更新注入了有力的资金保障。

城市更新基金创新政府资金投入方式，有效放大政府投资的“乘数效应”，助力资金可持续。区别于财政贴息、直接奖补等传统投入模式，该模式实现了“两个重要转变”：一是变行政性资金分配为市场化运作，二是变一次性政府投入为滚动式循环投入。通过充分发挥政府资金的激励引导作用，城市更新基金能以“小资金”撬动社会“大资本”，带动各类资金持续投入城市更新领域。

城市更新基金有效联动区域优势资源，推动资源整合可持续。它以子基金为载体，深度挖掘区域比较优势，吸引具备土地、资金、运营管理等资源的各类市场主体参与项目，服务地方发展；同时，依托产业园区，培育契合本地资源禀赋和发展基础的特色产业，促进产业集聚，汇聚发展势能。

城市更新基金积极倡导市场化运营，探索可持续的更新模式。一方面，推动小规模、渐进式的“微更新、微改造”，寻求“微利可持续”的运营路径；另一方面，引入专业机构改造存量空间、注入新业态以创造增量价值，并通过专业化运营提升项目效益。这有助于实现存量变活水、资源变资产、资产变资金的良性循环“三变”目标。作为近年来兴起的创新投融资方式，全国已有25个城市设立此类基金，总规模达4400亿元。其核心在于政府引导、社会资本参与，形成市场结合模式。例如，北京市基金通过市场化运作实现资金高效配置；西安市于2022年设立总规模100亿元的母基金，构建“母基金+区域/项目子基金”的多级架构，引导社会资本解决项目资金难题（母基金对单支子基金出资比例不超过20%），并聚焦片区更新、老旧改造、产业园建设三类重点，精准发力推动古都焕新。

积极倡导市场化运营，探索城市更新运营模式可持续。城市更新基金积极推动小规模、渐进式的“微更新、微改造”项目，寻求“微利可持续”的运营模式；引入专业机构改造存量空间，注入新业态，创造增量价值；通过专业化运营管理，提高项目运营效益，助力实现“三变”，即存量变活水、资源变资产、资产变资金。

左右滑动查看更多图片