县市场监管局究竟有无药品批发和生产环节的投诉调解职责?
《市场监督管理投诉举报处理办法》第十三条第一款规定：“投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。”问题是，药品批发、药品生产环节的监管职责并不在县局，对药品批发和生产环节的投诉，是否应该由县局受理并进而予以调解？就此问题，有必要对投诉调解职责问题予以全面梳理。
一、消费者权益保护纠纷的调解职责只是行政调解的组成部分之一
早在2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就指出：“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。”对消费者权益争议投诉的调解，是行政调解的重要组成部分，市场监管领域的行政调解除消费者权益保护纠纷以外，还包括专利纠纷（《专利法》65条）、侵犯商业秘密赔偿纠纷（《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第9条）、商标侵权纠纷（《商标法》第60条）、特殊标志侵权纠纷（《特殊标志管理条例》第17条；《奥林匹克标志保护条例》第12条；《世界博览会标志保护条例》第9条）、企业名称纠纷（《企业名称登记管理条例》第21条）、产品质量纠纷（《产品质量法》第47条）、计量纠纷（《计量法实施细则》23条），后者七类纠纷尽管均属于民事纠纷，但并不完全属于消费者权益争议纠纷，只是因为立法有专项规定，市场监管部门才介入调解，其中的经营者之间的纠纷并不属于《市场监督管理投诉举报处理办法》规制的范围。
二、消费者权益纠纷的调解职责是《消费者权益保护法》的普遍授权
在市场经济条件下，为了维护市场秩序，需要把握有效市场和有为政府的平衡。对于经营者之间的民事纠纷，相关立法有规定的，监管部门才能进行调解，否则就涉嫌违反《民营经济促进法》第六十三条第二款“禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷”的规定。对于消费者权益纠纷而言，需要通过国家力量利用行政手段，保护处于弱势地位的消费者的合法权益，进而更好维护市场秩序，这也是《消费者权益保护法》的立法目的。消费者权益争议的投诉调解目的是降低维权成本，化解社会矛盾，保护消费者合法权益，该投诉职责源于《消费者权益保护法》的规定。消费者权益纠纷的调解职责是《消费者权益保护法》对包括市场监管部门在内的所有具有监管职责的行政机关的普遍授权。作为解决消费者权益争议的解决途径之一，该法第三十九条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过向有关行政部门投诉解决。这里的“有关行政部门”是指与监管职责有关的部门，不仅包括市场监管部门，也包括其他有监管职责的部门。这种普遍授权的职责，一般不会单独写入“三定方案”。对相关业务有监管职责的部门就有消费者权益争议的调解职责，无监管职责就没有消费者权益争议的调解职责。当然，不同行政机关对同一领域可能站在不同的监管角度进行监管，比如商务部发布了《汽车销售管理办法》，对汽车销售进行行业管理，但不能因此认为市场监管部门对所有关于汽车的消费纠纷均无调解职责。按照《产品质量法》规定，市场监管部门负责汽车产品的质量监督，因此市场监管总局发布了《家用汽车产品修理更换退货责任规定》（总局令第43号），市场监管部门对于汽车质量纠纷有投诉调解职责。
三、消费者权益纠纷调解的范围以经营者的营利性活动为前提
《消费者权益保护法》本身是市场经济的产物，保护消费者合法权益的最终目的也是为了维护市场经济秩序。《消费者权益保护法》是为了保护弱势群体（消费者）、矫正市场不对等地位、维护社会公共利益与民生权益，属于经济法部门。对于非营利性活动，并不产生消费关系，自然也不属于该法保护范围。即使要保护，适用的也是其他立法的“填平”原则，而不涉及惩罚性赔偿。比如，紧急救治、强制医疗、义务教育并不属于《消费者权益保护法》保护范围，但医疗美容、整形修复、轻医美护肤等非治疗性医美服务和营利性培训则属于消费关系。以餐饮环节为例，消费者到酒店聚餐出现的食品安全纠纷属于消费关系，但非营利性机关食堂出现的食品安全纠纷则不属于市场监管部门投诉调解的范围。
四、药品监管领域的投诉调解职责遵循有监管才有调解的原则
按照现行职责划分，药品注册、生产、批发业务的监管职责不在县级市场监管部门。按照有监管才有调解的原则，《消费者权益保护法》第三十九条规定的“有关行政部门”自然不包括县级市场监管部门。否则，实践中也难以操作。按理说，“谁处理举报谁就处理投诉”的投诉举报一体化处理，应给写入《市场监督管理投诉举报处理办法》，遗憾的是该办法没有明确，给实践操作带来了障碍。但该办法规定的“投诉和举报分别处理”也不能理解为“投诉和举报掰开处理”。“投诉和举报分别处理”是指消费者的诉求同时包含投诉举报内容的，同一机关对投诉和举报部分分别走调解、处罚程序。实践中，举报的处理结果往往会对投诉的调解结果产生直接影响。比如由消费者投诉购买了药品生产企业生产的药品有质量问题，省药监局处理举报线索后能否定性为假劣药，会对投诉调解结果产生直接影响（《药品管理法》规定只有假劣药才涉及退一赔十）。对同时包括投诉和举报内容的诉求，分别由省药监局和县市场监管局掰开处理难以操作。
五、涉及消费者的侵权纠纷一般才应由省药监局负责调解
经营者对消费者权益争议承担的后果包括违约责任和侵权责任。违约责任本质上是合同关系，这种合同违约是因为消费合同引发，而合同具有相对性。对于药品领域而言，消费者一般不能直接向药品生产企业、药品批发企业购买药品，消费者不能直接穿透药品零售和使用单位，直接追究生产者的违约责任，所以也不会涉及省药监局受理投诉问题。而侵权责任则不同，消费者既可以向零售药店和药品使用单位主张权利，也可以直接向生产者主张权利。如果直接向生产者主张权利，则涉及省药监局的投诉调解职责。事实上，《消费者权益保护法》第55条第一款规定的就是违约责任，第二款规定的就是侵权责任。对于假、劣药而言，消费者可以向其购买或使用药品的经营者主张违约责任赔偿，也可以直接主张侵权责任赔偿，甚至直接向药品生产者主张侵权责任赔偿（专有概念应为上市许可持有人，《消费者权益保护法》的“经营者”是个大概念，与《药品管理法》术语含义不同）。
六、12315平台规则和国家药监局有关指南已经明确省药监局可以受理投诉
市场监管总局印发的《12315投诉举报处理工作规则（试行）》第十一条第三款规定：“药品、医疗器械、化妆品和价格监督管理等业务根据特定业务类别流转至对应的管理层级。”今年5月国家药品监督管理局投诉举报中心印发的《全国12315平台药品投诉举报处理操作参考指南（试行）》规定：“对投诉举报工单进行分流处理，可选择分办或自办。分办包括向下分流和横向分流。例如，省药监局投诉举报中心对接收到的投诉举报进行初步审核后，可选择向下分流至下级市场监管部门处理，或横向分流至省药监局其他部门处理，也可选择自办。”也就是说，省药监局可以受理投诉，且系统流程是顺畅的。最高人民法院《关于共同推进投诉举报领域行政争议预防与实质化解的座谈会纪要》（法办〔2024〕722 号）指出：“上级行政机关收到的投诉事项依法属于下级行政机关法定职责范围的，可以交由下级行政机关处理。上级行政机关收到的投诉事项依法属于其职责范围的，一般不应交由下级行政机关处理，法律、法规、规章以及规范性文件规定可以转办的除外。上级行政机关将投诉事项交由具有处理职责的下级行政机关处理并告知投诉人的，下级行政机关未作出处理或者投诉人对处理决定不服的，一般应当以下级行政机关为被申请人或者被告；上级行政机关转交下级行政机关处理但未告知投诉人，下级行政机关未在法定或者合理期限内作出处理决定的，可以该上级行政机关为被申请人或者被告。”当然，需要注意的是，该纪要的投诉、举报与《市场监督管理投诉举报处理办法》的概念不同，纪要中的投诉实际是办法中的自益性举报，举报是办法中的他益性举报。
综上，省药监局负责监管的事项原则上应由省药监局受理投诉并进行调解比较妥当。个案专办给下级的，应考虑《关于共同推进投诉举报领域行政争议预防与实质化解的座谈会纪要》的有关规定。