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管住地方政府，从来都不是一个新问题，而是一个长期未能彻底解决的治理难题。

01.

建国初期：

“分散主义”与《论十大关系》

新中国成立之初，百废待兴，各地解放时间不一，政权建立有先有后。在这样的大背景下，各中央局和地方政府拥有极大的自主权，这在当时也是不得已而为之。

但随之而来的问题是：一些地方出现了各自为政、各行其是的现象：有的擅自制定税收政策，有的截留应上缴中央的财政收入，有的在干部任命上先斩后奏甚至斩而不奏。这类现象在当时被统称为“分散主义”。

1950年，政务院发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，核心就是“三统一”：统一全国财政收支、统一全国物资调度、统一全国现金管理。这是中央第一次大规模回收地方权力。

1952年底的新税制问题，又引发了对分散主义的集中批判，1953年8月的财经工作会议，就严厉批评了财经工作中的分散主义倾向。随后，1954年2月的七届四中全会，通过了《关于增强党的团结的决议》，明确反对“闹独立性”和“独立王国”倾向。紧接着，撤销了各大行政区，将主要工业企业陆续收归中央各部直接管理，这一举措宣告了地方政府权力的急剧收缩。

也正是有了这个集权基础，才能搞全国性的“一五”计划。到“一五”计划后期，中央支配的财力占到整个国家预算的四分之三，地方政府在财政上几无腾挪空间。所以到1956年的《论十大关系》，又开始反思对地方管得过死的问题，呼吁要适当的给地方一点自主性。

02.

八十年代：

“分灶吃饭”下的地方保护与市场分割

改革开放初期，“放权让利”是改革的核心逻辑。因为高度集中的计划经济管死了地方活力，改革就是要把权力下放给地方和企业。

标志性事件有两个。一是1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，也就是俗称的“分灶吃饭”。二是1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出要“实行政企职责分开，正确发挥政府管理经济的职能”。

“分灶吃饭”的初衷是调动地方积极性，效果立竿见影，地方政府发展经济的热情被迅速点燃。但副作用也随之而来：地方政府从维护本地财政利益出发，开始搞地方保护主义。其表现形态逐渐多样化，限制外地商品进入本地市场以保护本地企业，阻止本地原材料流出以保证本地加工，在投资上搞“大而全”“小而全”的重复建设，形成了所谓“诸侯经济”。

所以到八十年代中后期，“打破地区封锁”成为中央反复强调的议题。1980年国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，明确提出“打破地区封锁和部门分割”；1986年国务院又专门发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，试图以“横向联合”冲破“条块分割”。

但效果有限。因为只要“分灶吃饭”的财政体制不变，地方政府保护本地税基的冲动就不会消失。

03.

九十年代：

南巡谈话后的投资热潮与分税制收权

1992年小平同志南巡谈话，打破了八十年代末以来的沉闷气氛，改革开放重新提速。但经济一放，地方的投资冲动立刻被点燃，而且比八十年代来得更猛。开发区热就是典型症状，各地争相设立开发区，基础设施投入急剧膨胀。信贷投放随之失控，银行资金通过拆借渠道大量流向房地产和开发区。与此同时，非法集资遍地开花，金融秩序极度混乱。到1993年上半年，通货膨胀率攀升至两位数，经济过热已经触顶。

情势所迫，1993年6月中央发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，史称“十六条”，其中对金融领域的要求极为严厉：坚决纠正违规拆借资金，限期收回，停止对非银行金融机构发放贷款，严格控制信贷总规模。随后，朱总理兼任中国人民银行行长，提出“约法三章”，以铁腕手段刹住了地方金融扩张的势头。

但这剂猛药只是治标。八十年代的“分灶吃饭”让地方政府成为相对独立的利益主体，金融集权收走的只是信贷通道，并没有改变地方政府追求投资扩张的行为逻辑。所以要治本，必须动财税体制。

于是有了1994年的分税制改革。它把主要税种（增值税、消费税等）划归中央，切断地方政府与本地企业直接税收利益的关联，从制度上遏制地方保护主义的恶性蔓延。与此配套，金融监管权进一步向中央集中，人民银行的资金管理权被上收至总行，地方分支机构的独立放贷权被终止。分税制加上金融集权，一同终结了八十年代以来的“诸侯经济”形态。

04.

新世纪：

从土地财政到统一大市场

分税制在规范税收关系的同时，也为地方政府留下了一个制度性口子：国有土地有偿出让收入被全部划归地方，不纳入预算内管理。此后二十余年，土地出让收入从1995年的数百亿元飙升至2021年的8.7万亿元，成为地方政府最大的一笔“预算外”财源。1995年《预算法》禁止地方政府直接举债，但城投公司可以，地方政府将土地注入城投，城投以土地为信用背书向市场融资，土地收入被“金融化”，隐性债务由此滋生。

金融也经历了一轮又一轮的治乱循环，但只要土地收入不纳入预算内硬约束，不管怎么“治”，地方的融资冲动就总能找到出口。在GDP锦标赛驱动下，地方政府的角色进一步固化：招商引资、税收优惠、财政补贴成为标准动作，甚至供应商选择都被行政力量干预，政企深度互嵌，市场割据加剧。

正是在这个背景下，全国统一大市场被提上日程。它不是简单地再搞一轮“收权”，而是要通过法治化手段系统性地规范地方政府行为：把招商引资的权力关进清单，把财政补贴纳入清单管理，强化土地出让收入的预算硬约束，将城投经营性债务与政府信用剥离，把金融监管权统一于中央。

回望过去七十余年，从建国初期的“三统一”到五十年代的《论十大关系》，从八十年代的“分灶吃饭”到九十年代的分税制，央地关系的调整始终在“一放就乱、一收就死”的循环中摇摆。统一大市场的意义，正是要打破这个循环：权力的收放不能只靠行政命令和政治信号，把央地权责关系纳入法治框架，让“地方的归地方、中央的归中央”从政策话语变成法律制度。

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小助手丨宁诗媛

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