2026年6月15日，国家机关事务管理局办公室与国家市场监督管理总局办公厅联合发布《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621）和《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》（GF-2026-2622）。这是继2022年9月《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》印发以来，公共机构节能领域最为重要的制度性突破。

两份示范文本的出台，标志着公共机构能源费用托管从“零散试点”正式迈向“全域规模化”的新阶段。本文将深度拆解政策亮点、发布背景、战略意义及其对零碳园区和相关企业的深远影响。

从“各自为战”到“有章可循”

亮点一：填补制度空白，终结“合同乱象”

长期以来，公共机构与节能服务公司签订的能源费用托管合同缺乏统一范本，合同条款不规范、权责划分不清、履约风险不可控等问题突出。两份示范文本以《中华人民共和国民法典》《公共机构节能条例》为法律根基，对托管项目中的权责划分、费用结算、节能基准、履约期限、风险责任、资产管护、项目调整与效果评估等关键条款作出了规范化约定。

特别值得注意的是，示范文本精准划定了业务边界——托管服务聚焦水电、燃气、蒸汽、热力等常规能源资源配套系统的运维管理工作，明确排除未纳入能源托管清单的各类配套系统运维业务和日常物业服务。这一界定从源头厘清了甲乙双方权责边界，避免了业务范围交叉模糊引发的合同纠纷。

亮点二：首推“整县（区）框架协议”模式，开启规模化新纪元

两份示范文本中，《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议》尤为引人注目。这是国家层面首次以官方文件形式明确“整县（区）”能源费用托管模式。

该模式的核心机制是：由区县节能主管部门或牵头单位统一组织政府采购，确定节能服务公司后，签订框架协议；框架协议签订后，纳入托管范围的各个公共机构用能单位再与节能服务公司就本单位的具体项目单独签订子合同。这一机制设计打破了以往单个楼宇或零星单位试点的局限，转向以区县为单元集中招标、统一运维的规模化模式。

亮点三：碳资产归属与知识产权保护首次明确

示范文本首次在合同层面明确了托管范围内产生的碳资产、碳排放交易等额外收益的归属约定，以及因履行合同所产生的研究开发成果及其相关知识产权的权益归属。这一条款的纳入，为公共机构节能项目参与碳交易市场扫清了制度障碍，也为节能服务公司的技术创新提供了知识产权保护。

亮点四：节能降碳目标“软硬结合”

示范文本将节能降碳目标区分为“预期性目标”和“核心履约目标”两类。核心履约目标未达成将触发违约责任条款，而预期性目标则给予一定弹性空间。这种“软硬结合”的设计，既保证了政策的约束力，又兼顾了项目实施的实际复杂性。

三大驱动力催生新政

驱动力一：市场规模爆发式增长倒逼制度供给

数据显示，2022年9月《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》印发以来，全国公共机构累计实施能源费用托管项目数量超过1200个，合同金额超过550亿元；仅2026年上半年就新增项目120余个，新增合同金额近100亿元。市场规模的爆发式增长，迫切需要统一规范的合同范本和操作指引。

驱动力二：“十五五”节能降碳目标提出更高要求

在2026年全国节能宣传周公共机构节能降碳专题宣传活动上，活动强调 “十五五”时期公共机构单位建筑面积能耗下降5%的指标。国家机关事务管理局相关负责人表示，要“更高水平更高质量做好公共机构节能降碳工作”。要实现这一目标，仅靠传统的行政推动远远不够，必须充分运用市场化机制。

驱动力三：落实中央文件要求，深化市场化机制

两份示范文本的出台，直接落实了《国务院关于推进服务业扩能提质的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》等文件要求。政策的顶层设计已经明确，需要通过标准化工具将宏观政策转化为可操作的市场规则。

一场节能领域的“制度革命”

意义一：降低交易成本，激活市场活力

统一的合同示范文本大幅降低了公共机构和节能服务公司双方的谈判成本和法务风险。过去，一个能源费用托管项目光合同谈判就可能耗时数月；有了示范文本，双方可以直接在标准模板基础上填空、勾选，大幅提升项目落地效率。

意义二：明确风险分担，吸引社会资本

能源费用托管项目的核心逻辑是“节能服务公司先投资、后通过节能收益回收”——乙方需要承担前期改造投资和运营风险。示范文本通过系统化的风险责任条款、违约责任条款、不可抗力条款等，为节能服务公司的投资提供了可预期的制度保障，有助于吸引更多社会资本进入公共机构节能领域。

意义三：推动行业从“碎片化”走向“集约化”

整县（区）模式的推广，意味着公共机构能源费用托管从“单点突破”走向“全域覆盖”。通过集中打包，可以显著放大规模效应，降低采购成本，统一项目质量标准。这对于提升公共机构节能的整体效能具有革命性意义。

意义四：为碳交易市场奠定数据基础

示范文本对碳资产归属和碳排放核算的明确规定，为公共机构节能项目参与碳交易市场铺平了道路。随着全国碳市场扩容，公共机构节能项目产生的碳减排量有望通过核证后进入市场交易，进一步拓宽节能项目的收益来源。

对零碳园区发展的推动作用

为园区“零碳”转型提供可复制的制度模板

零碳园区的建设涉及大量公共建筑和公共设施的节能改造。两份示范文本为园区内的公共机构（学校、医院、政府办公楼等）参与能源费用托管提供了标准化的合同模板和操作流程。园区管理方可以直接参照整县（区）框架协议模式，将园区内所有公共机构的能源托管项目“打包”推进。

推动二：打通“节能—降碳—交易”的价值链条

零碳园区的核心在于实现碳排放的净零。示范文本对碳资产归属和碳排放交易的明确约定，使得园区内的节能项目不仅能够节省能源费用，还能够通过碳交易获得额外收益。这为园区“零碳”转型提供了可持续的商业闭环。

推动三：引入专业化力量，提升园区能源管理水平

能源费用托管的核心是将能源系统的运行、管理、维护和改造全权委托给专业的节能服务公司。对于缺乏专业能源管理人才的园区而言，这相当于引入了一支专业的“能源管家”团队，能够系统性提升园区的能源利用效率和碳管理水平。

推动四：规模效应降低零碳改造成本

整县（区）模式的核心优势在于规模效应。同样，如果一个园区将下属所有公共机构的节能改造统一打包招标，采购成本、改造成本和运维成本都将大幅下降。这对于资金压力较大的零碳园区建设而言，具有重要的现实意义。

对相关企业的影响

利好一：市场空间骤然放大

全国公共机构能源费用托管项目合同金额已累计超过550亿元。随着两份示范文本的推行和整县（区）模式的推广，这一市场有望在“十五五”期间实现翻倍增长。对于节能服务公司、能源管理软件开发商、节能设备制造商等企业而言，市场空间正在急剧放大。

利好二：行业门槛提高，合规能力成核心竞争力

示范文本对项目全流程提出了规范化要求，包括能源基准的科学核定、节能效果的公正评估、全流程的合规管控等。过去依靠“关系”拿项目、依靠“模糊条款”获利的模式将难以为继，具备专业技术能力、合规管理能力和数字化管控能力的企业将脱颖而出。

利好三：整县模式利好头部企业

整县（区）框架协议模式下，区县主管部门统一组织采购，中标企业往往需要具备跨区域、多项目同时运营的能力。这对于资金雄厚、技术全面、管理规范的头部节能服务公司是重大利好，而小型企业则需要通过联合体方式参与竞争。

挑战一：投资压力加大

整县（区）模式下，中标企业可能需要同时推进数十甚至上百个子项目的节能改造，前期投资压力骤然加大。虽然示范文本允许将“实际投资额”设定为核心履约目标，但企业仍需审慎评估自身的资金实力和融资能力。

挑战二：履约风险更加集中

整县模式下，一旦某个子项目出现履约问题，可能影响整个框架协议的执行。示范文本对核心履约目标未达成设置了明确的违约金条款。企业需要建立更加完善的项目管理体系和质量控制体系，以防范履约风险。

结语

两份示范文本的发布，不仅是公共机构节能领域的一份“标准合同”，更是一场深刻的制度变革。它以标准化手段降低了市场交易成本，以整县模式打开了规模化发展的空间，以碳资产条款打通了节能与碳市场的通道。

对于零碳园区而言，这是一份现成的“操作手册”；对于节能服务企业而言，这是一张清晰的“入场券”和一份严肃的“考卷”。站在“十五五”的起点上，谁先吃透这两份示范文本，谁就能在这场万亿级节能市场中占得先机。