法院:市场监管伪造“询问笔录”签字、违规扣押冻品等,赔偿司机8742.23元
【内容摘要】
项城市监局在询问笔录的第二页伪造吕某东签字，构成重大程序违法，该询问笔录不得作为行政处理的依据；该局在作出强制措施决定书时，未告知吕某东享有陈述申辩权，属于重大程序违法；该局在认定涉案财物属于无主财产时，没有证据显示其通知吕某东提供货主的信息，没有穷尽调查义务，属基本事实不清；该局在吕某东作为承运人及货物管理者的情况下，未对涉案货物是否违法作出行政行为，而直接按照无主财产进行处理，属适用法律错误；该局在对涉案财物作出处理后，又对涉案财物进行调查，该作出行政行为后又补充调查证据的行为，也属于重大程序违法。综上，项城市监局在项市监无主物处字[2024]B03号案件中的扣押、拍卖等行为重大且明显违法，已经达到应确认无效的程度，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，该系列行政行为应当确认无效。一、二审法院仅确认相关行政行为违法，没有认识到涉案行政行为违法的严重程度和相应的法律后果，属适用法律错误，本院予以纠正。
2、吕某东申请再审称，请求：1.撤销二审判决、一审判决第二项，提级审理本案，或将案件指定其他法院管辖；—
理由如下：1.项城市纪委监委对相关人员已经立案调查，调查材料足以证实项城市监局及其工作人员存在越权执法、滥用职权等问题，请贵院依职权调取案卷材料。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）项城市市场监督管理局，住所地项城市湖滨路东侧。
再审申请人吕某东因诉被申请人项城市市场监督管理局（以下简称项城市监局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服河南省周口市中级人民法院（2025）豫16行赔终35号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2025年12月23日作出（2025）豫行赔申155号提审裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2026年3月4日公开开庭审理了本案。再审申请人吕某东及其委托代理人李继武，被申请人项城市监局出庭应诉负责人李某领，委托代理人吴超峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吕某东向河南省项城市人民法院（以下简称一审法院）起诉，请求：1.确认项城市监局上路执法查封、扣押、低价拍卖吕某东占有的在运途中（车牌号鲁AXX**）的448件冷冻牛副产品的行为违法；2.判令项城市监局赔偿吕某东448件冷冻牛副产品货值438532十倍的赔偿款4385320元整；3.判令项城市监局赔偿吕某东此次运费损失3136元整；4.判令项城市监局赔偿吕某东承揽本次运输合同支出的高速通行费2142.23元整。
一审法院查明，2023年12月13日，吕某东承接了由湖北武汉至山东滕州448件冷冻牛副产品的货物运输业务。2023年12月13日下午吕某东在武汉市圣宝源冷库装载货物后，由司机徐鹏（吕某东在卧铺）驾驶车号鲁AXX**半挂冷藏货车于2023年12月13日16:13:26，由湖北龚家铺站驶入高速，约在2023年12月13日晚上10点左右，车辆行驶至商南高速周口段内被豫PXX**号警车拦停，后被周口市高速交警支队民警以运输货物产品质量有问题为由，引导至项城市西站，由项城市监局的执法人员在高速下路口等待。项城市监局执法人员引导货车开到项城市某冷库并把货物卸下放入冷库。项城市监局执法人员随后向吕某东出具了《实施行政强制措施决定书》（项市监食强(2023)BO7号)，吕某东于2023年12月14日凌晨03:10:45由河南项城西站驶入高速返回滕州。由于吕某东未提供货主真实信息，项城市监局以无法核实货主身份，后采取公告形式发出《扣押物品认领的公告》和《招领公告》。项城市监局委托相关检测单位对涉案冷冻产品进行检测，并对涉案冷冻产品进行委托价格评估（评估价格为97440元）及拍卖（拍卖价格为104500元）。项城市监局于2024年3月29日作出《项城市监局无主财物处理决定书》，决定将上述冷冻牛副产品依法拍卖后所得款项人民币104500元上缴国库。但不免除当事人的法律责任。吕某东认为项城市监局在涉案执法过程中存在违法行为侵犯其合法权益为由，向该院提出行政诉讼。
另查明，另案周口市公安局提交的证据显示：2023年12月13日项城市监局向周口高速交警大队发出办案协查函，称鲁AXX**车辆运输无相关合法手续的冷冻肉品沿高速途径项城，车牌号为鲁AXX**，请求拦截核查。
再查明，本案诉讼过程中，吕某东提出鉴定申请，请求对项城市监局提供的《行政强制措施案卷》卷宗材料编号为40的《项城市监局询问笔录》第二页中黑色水笔手书的“吕某东”三个字及捺印、日期是否是本人所为进行鉴定。后依法进行委托，河南某司法鉴定中心出具一诚鉴定（2024）痕鉴字第804号鉴定意见书，鉴定意见为：无法确定JC-1“吕某东”签名处红色指印是否为吕某东所留；JC-2“2023年12月14日”字迹处红色指印不是吕某东所留。河南某司法鉴定中心出具（2024）文鉴字第314号鉴定意见书，鉴定意见为：JC-1“吕某东”签名字迹不是吕某东所写；JC-2“2023年12月14日”数字字迹不是吕某东所写。
一审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条：在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务(以下称食品经营)；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）食品的贮存和运输；（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。第一百三十二条：违反本法规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的，由县级以上人民政府食品安全监督管理等部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证。据此市场监督管理部门负责食品安全监督管理，组织指导或者直接查处违法案件，规范市场监管行政执法行为是法律赋予的职能。具体到本案，项城市监局作为辖区食品安全监督管理的职能部门，对违反食品安全的违法行为进行查处符合相关法律法规的规定。另根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条规定：办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。本案中项城市监局在作出《实施行政强制措施决定书》时，没有告知上述当事人的相关权利，属于程序违法。在案件调查时，没有全面、客观进行案件调查，收集、调取证据，没有穷尽送达方式，径行认定涉案货物为无主物，且在询问笔录中存在严重违法情形，同时存在事后调取相关案件事实的情形，项城市监局执法人员在没有全面客观调查案件事实的基础上作出的相关行政行为均无法认定其合法性，故确认项城市监局在涉案执法过程中的行政行为违法。关于吕某东主张赔偿的相关诉讼请求如何认定？主张行政赔偿请求的前提是赔偿请求人自身的合法权益受到侵害，承运人对承运的货物通常不具有所有权或其他足以构成“合法权益”的物权，其主张并非其自身的物权等合法权益被行政违法行为所侵害。货物的所有权归属应是货主，如果货物因行政机关的违法行为，物权的受害者即货物的所有权人（托运人或收货人）才有权依据相关法律规定向造成损害的行政机关提出行政赔偿请求，且吕某东提供的证据也不能证明其对涉案物品享有合法的、排他的权益，故吕某东作为承运人直接提出赔偿请求，缺乏相关事实和法律依据，对该部分的诉请，该院不予支持。该赔偿请求应由相关合法权利人另行主张。
2025年5月30日，一审法院作出（2024）豫1681行赔初2号行政判决：1.确认项城市监局在项市监无主物处字（2024）B03号案件中的行政行为违法；2.驳回吕某东的其它诉讼请求。
吕某东与项城市监局均不服一审法院判决，向河南省周口市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。
吕某东上诉请求：1.判令撤销项城市人民法院（2024）豫1681行赔初2号行政赔偿判决书第二项“驳回吕某东的其他诉讼请求”的判决；2.判令项城市监局返还查封扣押的同规格型号的448件货物；3.判令项城市监局承担司法鉴定费用3600元；4.判令项城市监局承担吕某东高速费损失2124.23元。
项城市监局上诉请求：1.撤销项城市人民法院（2024）豫1681行赔初2号行政赔偿判决第一项，维持第二项；2.本案一审、二审诉讼费用由吕某东承担。
二审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《市场监督管理行政处罚程序规定》第六条、第二十一条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。根据以上规定，车辆途径地可视为违法行为实施地的一部分，当运输本身就是违法行为的必要环节时，车辆途径地的县级以上市场监督管理部门具有管辖权。市场监督管理部门在行政执法过程中，应严格遵循法定程序，充分保障行政行为相对人的合法权益。本案中，项城市监局对于途径其辖区的涉案车辆拥有管辖权，但在实施行政强制措施时，执法人员未出示执法身份证件、未告知吕某东陈述和申辩权，在案件办理过程中，未全面、客观、公正、及时进行案件调查、收集、调取证据，未穷尽送达方式，径行认定涉案货物为无主物，违反法定程序。一审判决确认被诉行政行为违法，并无不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…….（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国民法典》第八百三十二条规定，承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担赔偿责任。但是，承运人证明货物的损毁、灭失是因不可抗力、货物本身的自然性质或者合理损耗以及托运人、收货人的过错造成的，不承担赔偿责任。本案中，吕某东作为涉案冷冻牛副产品货物的承运人，在未经法定程序证明其自身确实存在过错或已承担相应赔偿责任的情况下，对于涉案货物因自身问题涉嫌“无相关合法手续”而被项城市监局扣押、没收、拍卖，因不具有相应责任，所以并非涉案货物的适格赔偿请求权人。因此，吕某东作为承运人，并非涉案货物的所有权人，亦未提供已经赔偿给货物所有人相应损失并取得追偿权的依据，其请求赔偿涉案货物损失，缺乏相关事实和法律依据，一审不予支持其该项赔偿请求，并无不当。关于吕某东诉请的鉴定费及高速费损失等，并非被诉行政行为违法所造成的直接损失，不属于行政赔偿的范围，一审院判决驳回吕某东的相应赔偿请求，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持；吕某东与项城市监局的上诉理由均不能成立，该院不予支持。
2025年9月25日，二审法院作出（2025）豫16行赔终35号行政判决：驳回上诉，维持原判。
吕某东申请再审称，请求：1.撤销二审判决、一审判决第二项，提级审理本案，或将案件指定其他法院管辖；2.改判支持吕某东上诉请求。理由如下：1.项城市纪委监委对相关人员已经立案调查，调查材料足以证实项城市监局及其工作人员存在越权执法、滥用职权等问题，请贵院依职权调取案卷材料。2.一审判决认定事实错误。例如拍卖完成时间错误、认定行政行为违法的证据单一等。承运人在承运期间对货物负有管理保障义务，作为合法占有人，依法享有占有返还请求权、返还原物请求权，有权向侵权者提起赔偿。行政赔偿适用填平规则，鉴定费、高速通行费，均系由项城市监局的违法乱作为而引发，应由其承担赔偿责任。3.原审判决适用法律错误。项城市监局对在途货物没有管辖权，认定违法行为途径地的前提是有违法行为，而本案运输途中的货物处于相对静止状态，无违法行为。同时，按正常运输路径，案涉物流车辆并不经过项城市，故项城市市监局无管辖权。此外，《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施，在本案中的适用对象应当是食品生产经营者，而非物流司机。《中华人民共和国食品安全法》关于运输食品的规定及罚则不适用吕某东。
项城市监局辩称，吕某东的再审请求于法无据，应予驳回。
理由如下：1.吕某东是承运人，无权提出赔偿请求。承运人对承运的货物不具有所有权或其他足以构成“合法权益”的物权，吕某东亦未提供已经赔偿给货物所有人相应损失并取得追偿权的依据，不能证明其自身的合法权益被行政违法行为所侵害。货物的所有权归属应是货主，物权的受害者即货物的所有权人（托运人或收货人)才有权依据相关法律规定向造成损害的行政机关提出行政赔偿请求。且自称是本案货主之一的张某贺已经向一审法院提起诉讼，要求赔偿损失。2.《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律均未规定鉴定费应当由行政机关承担，吕某东请求项城市监局承担鉴定费用、高速通行费于法无据。
本院再审认为，本案争议焦点有两个，一是项城市监局的扣押、拍卖等行为是否合法，二是如何对吕某东进行赔偿。
项城市监局在询问笔录的第二页伪造吕某东签字，构成重大程序违法，该询问笔录不得作为行政处理的依据；该局在作出强制措施决定书时，未告知吕某东享有陈述申辩权，属于重大程序违法；该局在认定涉案财物属于无主财产时，没有证据显示其通知吕某东提供货主的信息，没有穷尽调查义务，属基本事实不清；该局在吕某东作为承运人及货物管理者的情况下，未对涉案货物是否违法作出行政行为，而直接按照无主财产进行处理，属适用法律错误；该局在对涉案财物作出处理后，又对涉案财物进行调查，该作出行政行为后又补充调查证据的行为，也属于重大程序违法。综上，项城市监局在项市监无主物处字[2024]B03号案件中的扣押、拍卖等行为重大且明显违法，已经达到应确认无效的程度，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，该系列行政行为应当确认无效。一、二审法院仅确认相关行政行为违法，没有认识到涉案行政行为违法的严重程度和相应的法律后果，属适用法律错误，本院予以纠正。
吕某东系案涉财物的承运人，而从张某贺另案提起赔偿诉讼来看，涉案财物的货主可以找到或确定。从本案涉及到的牛肉、牛百叶等财物看，其显示的厂家、厂址等可能与事实不符，由此就有必要对该财物的合法性进行判断，以确定是否属于国家赔偿法规定的“合法权益”。在此情况下，一方面，行政赔偿的对象应为因行政行为违法而遭受损失的人，从法律上看，张某贺等货主作为所有权人才是因行政行为违法而受到损失的人，而吕某东只是承运人和财物的临时管理人，其不属于行政赔偿的对象。即使在运输合同的民事法律关系中，由于涉案财物是通过行政强制而脱离吕某东控制的，吕某东不可能通过行为或意思表示而避免这种后果，故吕某东对涉案财物的损失从法律上也不可能对货主承担赔偿责任，从而其也不能成为对涉案财物获得行政赔偿的权益人。另一方面，行政机关对涉案货物的合法性及如何进行处理并没有作出行政行为，而由于张某贺并未参与本案的审理，也不宜在本案中对涉案财物的合法性作出判断，并进而对该财物的赔偿数额作出裁决，故本案暂不宜处理涉案财物的赔偿问题，此赔偿争议可在另一行政赔偿案件中解决。吕某东主张其作为占有人也有权利提出赔偿之诉，诚然，如果把其诉求作为“恢复原占有状态”的请求，其当然具备赔偿之诉的原告资格，但相比于所有权人张某贺对同一财产也提起赔偿之诉，本院更认为应确认张某贺诉讼资格为妥。关于其他损失的赔偿问题，由于项城市监局的一系列违法行为，造成吕某东多付出鉴定费3600元，造成其本来应获得的运费5142.23元（包括纯运费按吨数、距离酌定为3000元，高速通行费2142.23元）损失，项城市监局均应予以赔偿。
综上，一、二审判决对吕某东付出的鉴定费不予处理，对其本应获得的承运费不予赔偿，属适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销河南省周口市中级人民法院（2025）豫16行赔终35号行政赔偿判决及河南省项城市人民法院（2024）豫1681行赔初2号行政赔偿判决；
二、确认项城市市场监督管理局在项市监无主物处字[2024]B03号案件中所作出的扣押、拍卖等行为无效；
三、项城市市场监督管理局于本判决生效之日起10日内向吕某东赔付鉴定费3600元、赔付运费5142.23元；
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