《市场监督管理投诉举报处理办法》对广告投诉举报的影响及应对
《市场监督管理投诉举报处理办法》
对广告投诉举报的影响及应对
谢旭阳
2025年12月30日，国家市场监督管理总局令第121号公布了《市场监督管理投诉举报处理办法》（以下简称《处理办法》），已经自2026年4月15日起施行。该办法是在2019年《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》基础上，结合《消费者权益保护法实施条例》等新法规定进行全面修订的。作为市场监管部门处理投诉举报的基础性程序规章，《处理办法》的实施，将对广告监管领域的投诉举报处理产生深远影响。
一、《处理办法》对广告投诉举报的主要制度变化
（一）投诉举报二元结构的延续与广告投诉的特殊性
《处理办法》第三条将投诉定义为消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为；举报则是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。
需要注意的是，广告领域的投诉举报有其特殊性。《广告法》第五十三条第一款规定“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为”，但这里的“投诉”在行政法上需要投诉人具有利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条，与行政行为有利害关系的情形包括“为维护自身合法权益向行政机关投诉”等。因此，并非任何单位和个人都可以作为广告投诉的适格主体——如果投诉人与被投诉广告之间没有法律上的利害关系（如虽为普通消费者但未实际购买商品，或者为竞争对手但无法证明涉及公平竞争权的），则该“投诉”在性质上应当归属于举报，而非投诉。
《处理办法》第四十三条第一款明确规定：“市场监督管理部门处理依法提起的除本办法第三条规定以外的其他投诉的，可以参照本办法执行。”广告投诉（特别是经营者之间的投诉）属于“其他投诉”，应当参照而非依照《处理办法》执行。“参照”意味着在程序上可以借鉴适用，但并非完全照搬，尤其是涉及受理条件、时限等，必须优先适用《广告法》等上位法的特别规定。
（二）广告投诉受理条件的差异化适用
对于消费者提起的广告投诉，可以参照《处理办法》第十六条判断是否受理，其中第三项“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的”仅能作为不予受理的参考依据，购买广告推广商品服务的，即便非生活消费者，也是会存在法律上的利害关系的，依然符合广告投诉的受理条件。而对于经营者因公平竞争权受损等提起的广告投诉，则不适用“为生活消费需要”的标准，而应依据《行政诉讼法》司法解释第十二条判断其是否具有利害关系。缺乏利害关系的，应当按举报处理。
《处理办法》第十七条关于判断“不是为生活消费需要”的因素（如购买数量、次数、频率异常，短期内大量投诉等），对于识别以牟利为目的的职业投诉具有一定参考价值，但其主要适用于消费者投诉场景，对经营者投诉的意义有限，可供识别投诉主体类型时辅助使用。
（三）广告举报管辖规则的专门规定与同案管辖原则
《处理办法》第三十二条对广告举报的管辖作出专门规定：
对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的举报，由广告发布者所在地市场监督管理部门处理。
对互联网广告的举报，广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理。
对广告主自行发布违法互联网广告的举报，由广告主所在地市场监督管理部门处理。
根据市场监管总局执法稽查局相关负责人就《处理办法》答记者问的明确解释：“广告发布者所在地市场监管部门收到举报后，首先应当对广告是否违法进行核查；构成违法的，应当对广告主、广告经营者同案管辖，管辖异地主体确有困难的才可转入案件移送程序，而非在收到举报时转入举报移送程序。”这意味着，广告发布者所在地市场监管部门对违法广告举报负有先行核查和全案管辖的职责。广告主所在地、广告经营者所在地先行收到举报的，也可以处理，但一旦管辖就必须对涉及的广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人等主体实行全链条管辖，不得遗漏违法主体。
（四）《广告法》规定的处理时限优先适用
《广告法》第五十三条第一款规定：“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。”
该规定对广告投诉和举报的处理时限——此处时限通常为初步处理时限——作出了明确要求——七个工作日内予以处理并告知。这属于法律的强制性规定，位阶高于《处理办法》。因此，广告领域的投诉举报处理，在初步受理决定环节应当优先适用《广告法》的七日期限。需要注意的是，这里的“处理”通常是指作出是否受理的决定（而非最终查处结果）。如果工作繁忙、时间紧迫，执法机关可以在七个工作日内先作出受理决定，告知投诉、举报人已受理，投诉的启动进入调解程序，举报的再按照《市场监督管理行政处罚程序规定》进行核查、决定是否立案等。这既符合《广告法》的时限要求，也为后续执法留出了合理空间。
《处理办法》规定的“自发现之日起十五个工作日内予以核查”（第二十七条）、《市场监督管理行政处罚程序规定》的立案审查期限等，适用于举报受理之后的查处环节，与《广告法》规定的七个工作日内作出受理决定并不冲突，但需要注意初步受理决定的七个工作日也是计入“自发现之日起十五个工作日内予以核查”之中的，因为接到举报之日即是发现之日。
（五）恶意投诉举报的规制与惩戒
《处理办法》第七条规定：“向市场监督管理部门提出投诉举报，应当遵守法律、法规、规章和有关规定，不得滥用投诉举报权利、利用投诉举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序和市场监督管理秩序。”第四十二条规定：“市场监督管理部门在处理投诉举报过程中，发现投诉举报人涉嫌通过夹带、掉包、造假、篡改商品信息、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规，移送公安机关等部门处理。”
广告投诉举报可以适用上述规定。执法机关对于以牟利为目的、滥用投诉举报权利的行为，可以依法不予受理或移送公安。
（六）实名制与身份核验的强化
《处理办法》第十条规定，投诉人应当提供真实身份信息，市场监督管理部门为核验投诉人的真实身份信息，可以要求投诉人提供相应的身份证明材料。这里的“身份证明材料”不限于身份证，也包括护照、港澳台居民居住证、外国人永久居留身份证等其他能够证明身份信息的有效证件。《处理办法》第十一条规定，委托他人代为投诉的，还应当提供授权委托书原件以及受托人身份证明。广告投诉举报可以参照执行，以遏制匿名、冒名投诉举报。
二、《处理办法》对广告投诉举报处理的主要影响
（一）投诉主体适格性的审查成为执法前置程序
广告投诉包括消费者投诉和经营者投诉两类。消费者投诉参照《处理办法》第三条“为生活消费需要”标准，也包括非生活消费需要的购买使用广告推广产品的广告投诉；经营者投诉依据《行政诉讼法》司法解释第十二条的利害关系标准，且《处理办法》第四十三条明确“参照”执行。对于主体不适格的“投诉”（如与广告无任何利害关系的个人仅凭网络截图举报），应当按举报处理。执法机关在受理阶段必须准确区分，避免程序错误。同时提出投诉与举报的，应当依照《处理办法》第九条规定予以予以分别处理。
（二）广告举报的管辖规则更加清晰，同案管辖要求更高
《处理办法》第三十二条明确了广告举报的管辖规则，并与《广告法》《互联网广告管理办法》形成衔接。广告发布者所在地市场监管部门收到举报后，必须先行核查并同案管辖，不得随意移送。这对基层执法能力提出了更高要求，但也避免了推诿扯皮。
（三）《广告法》七日期限的刚性约束强化
《广告法》第五十三条规定的七个工作日内作出受理决定并告知，是法律层面的强制性要求。执法机关必须建立快速响应机制，确保在法定时限内完成初步处理，不得以《处理办法》或《市场监督管理行政处罚程序规定》的较长时限为由拖延。
（四）恶意广告投诉举报的甄别与处置有据可依
《处理办法》第七条、第四十二条为处理以牟利为目的的广告投诉举报提供了参照依据。执法机关可以依据购买行为特征、投诉历史记录等，综合判断是否属于滥用投诉权利，并依法作出不予受理或移送公安的处理。
（五）全链条管辖促使广告执法更加彻底
广告发布者所在地市场监管部门对违法广告举报实施全链条管辖，意味着对广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人等主体必须一并进行调查和处理，不得拆分管辖，有助于实现对违法广告活动的全面追责。
三、广告监管执法的应对
（一）建立投诉主体适格性甄别机制
广告投诉处理的第一步是区分投诉主体类型。对于消费者投诉，参照《处理办法》第十六条、第十七条判断是否属于“为生活消费需要”或者事实购买使用广告推广商品；对于经营者投诉，依据《行政诉讼法》司法解释第十二条判断是否具有“利害关系”。对于主体不适格、缺乏利害关系的，应当按举报处理，而非作为投诉受理。对于明显缺乏事实依据或滥用投诉权利的，可以依法不予受理。
（二）严格执行广告举报的同案管辖要求
收到广告举报后，应当首先依据《处理办法》第三十二条确定管辖机关。广告发布者所在地市场监管部门不得将举报直接移送异地，而应当先进行核查。经核查构成违法的，应当对涉案的所有广告活动主体实行全链条管辖。只有在管辖异地主体确有困难时，才可依据相关规定将相关违法主体移送其所在地市场监管部门处理。
（三）严格遵守《广告法》规定的七个工作日处理时限
对于广告投诉举报，无论是否受理，都应当在收到之日起七个工作日内作出初步处理决定（通常为是否受理的决定）并告知投诉、举报人。执法机关应当优化内部流程，确保这一法定时限得到遵守。如时间紧迫，可以先作出受理决定，告知投诉、举报人已受理，启动调解程序或者后续再按照《市场监督管理行政处罚程序规定》进行核查和立案审查。需要补充材料的，应当一次性告知，避免因程序拖延导致超期。
（四）规范广告投诉举报处理流程
严格按照《广告法》并参照《处理办法》规定的程序处理：
收到投诉举报后，七个工作日内作出受理或不予受理的决定，并告知投诉人（《广告法》第五十三条）。
对投诉受理后组织调解，六十日内调解不成的及时终止（参照《处理办法》第二十三条），并依法告知投诉人与被投诉人。
对举报受理后，按照《市场监督管理行政处罚程序规定》进行核查，决定是否立案。
注意：《广告法》仅规定受理/不受理环节必须告知，其他环节（如调解结果、行政处罚结果等）如无其他法律、法规、规章明确规定，执法机关没有法定的主动告知义务。但为提升执法透明度和公信力，建议在条件允许时主动告知当事人处理结果。
做好投诉举报处理的全过程记录，确保程序可回溯、责任可追溯。
（五）强化广告违法线索的转化与查处
对于广告投诉中发现的违法线索，不能因为调解结案而放弃查处。应当依据《处理办法》第二十七条，在自发现之日起十五个工作日内启动核查程序，符合立案条件的及时立案查处。广告监管业务机构与执法稽查机构应当建立顺畅的线索移送机制。
（六）完善恶意投诉举报的应对机制
对于以牟利为目的的恶意广告投诉举报，应当做好证据固定工作，包括投诉举报人的身份信息、投诉举报记录、购买记录、索赔要求等。对于符合参照适用《处理办法》第七条、第十六条规定情形的，依法不予受理；对于涉嫌敲诈勒索的，依照《处理办法》第四十二条移送公安机关。同时，建议建立恶意投诉举报人信息内部共享机制，防止其利用信息不对称在不同地区反复投诉。
（七）加强执法人员培训与制度建设
《处理办法》对投诉举报处理提出了更高的程序要求，且广告投诉举报有其特殊性（参照执行、上位法优先等）。各级市场监管部门应当加强对一线执法人员的培训，确保准确理解广告投诉与消费者投诉的区分、举报管辖规则、全链条管辖要求、《广告法》七日期限的刚性约束、告知义务的范围等核心内容。同时，可结合实际，制定本辖区广告投诉举报处理的实施细则或操作指引。
综上，《市场监督管理投诉举报处理办法》的颁布实施，为广告投诉举报处理提供了可参照的程序依据。广告监管执法人员应当准确把握《处理办法》与《广告法》的关系——广告投诉举报处理适用《广告法》的特别规定（如主体适格性、七日期限等），《处理办法》作为部门规章，在不相抵触的前提下可以参照执行。特别是要牢记：广告投诉需要适格主体，不适格的按举报处理；《广告法》的七个工作日处理时限是法律底线，必须优先遵守；全链条管辖是广告举报处理的核心要求，不得随意拆分案件。
只有将《广告法》与《处理办法》有机结合，做到依法受理、依法处理、依法调解、依法查处，才能切实保护消费者和经营者的合法权益，维护公平竞争的广告市场秩序。
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