以下文章来源于《财政研究》，2026年第4期。

建设全国统一大市场是中国在新时代加快构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展的战略选择。2025年7月，二十届中央财经委员会第六次会议首次系统提出“五统一、一开放”基本要求——即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大开放。就建设全国统一大市场而言，财税体制是重要的基础性和支撑性制度。财税体制作为规范政府收支及其运行的一系列制度安排的总和（高培勇，2018），涵盖政府间财政关系、财政收入制度、财政支出制度三大核心支柱，是影响中央与地方“两个积极性”发挥程度的关键制度安排。规范中央与地方财政关系、健全财政收入体系、完善财政支出制度等措施，可以促进要素的高效配置，促进区域市场整合，进而促进构建统一、开放、竞争、有序的市场体系。目前关于财税体制与统一大市场建设关系的研究文献分别从政府间财政关系、财政收入制度、财政支出制度三个维度展开。

第一个维度，关于政府间财政关系对推动统一大市场建设的研究，文献主要围绕地方财政竞争对统一大市场建设的影响展开。调动地方政府积极性与建设统一大市场存在着一对矛盾，前者的发挥需要后者的支持，而前者往往是后者遭到破坏的重要原因（吕冰洋和贺颖，2022）。具体而言，财政分权在激发地方政府发展活力（Qian和Weingast，1997；陈抗等，2002）的同时，若缺乏有效约束，易诱发恶性竞争从而破坏市场统一（周业安等，2004；付强和乔岳，2011；汪德华和赵艺飞，2025）。实证研究表明，地方政府通过税收竞争、设置隐性准入壁垒等方式，保护本地企业，加剧了市场分割（刘培林，2005；Liu等，2024）。对此，现有研究多主张通过完善财政利益分配格局、清理地方性税收优惠、减少制造政策洼地的纵向权力等措施缓解矛盾（谢贞发等，2024；甄德云和王明世，2022；刘志彪，2022）。

第二个维度，关于财政收入制度与统一大市场建设的研究，主要探讨财政收入制度如何影响企业成本从而制约要素配置。其一，税制统一措施降低了税负差异与重复征税，促进要素流动（李时宇，2018；胡怡建和宫映华，2024），然而地方政府保护税源、调整实际税率等行为仍扭曲资本要素配置（Bai和Liu，2019；Chen，2017）。其二，非税收入管理不规范与国有土地出让中的低价供地、定向出让等行为，扩大了地方政府干预市场的空间，固化区域性市场壁垒（杨俊，2012；欧文汉，2013；贺蕊莉，2013；范子英，2022；李永友和张真真，2024）。其三，社会保障领域的央地责任不清与地区差异，则通过影响基本公共服务均等化间接制约市场统一（李凤月和张忠任，2015；赵建国等，2016；林治芬，2014）。

第三个维度，关于财政支出制度与统一大市场建设的研究，文献主要从财政投融资、基础设施支出、公共服务支出三个维度分析。一是财政投融资行为可能干扰市场机制，地方政府通过城投平台担保融资等行为强化本地保护，阻碍统一市场制度基础形成（杨志勇和杨之刚，2008；刘志彪，2022）；二是基础设施支出有助于打破市场分割，高速铁路与数字基础设施能提升互联互通水平，但其效应依赖于要素流动的制度环境（吕冰洋和贺颖，2022；He等，2022；李兰冰和张聪聪，2022；胡之源，2022；Banerjee等，2020）；三是公共服务类财政支出通过促进公共服务均等化成为推进市场统一的重要支撑（张昊，2020；马海涛和汪昊，2018）。

既有文献普遍认为财税体制是影响全国统一大市场建设的关键因素，但多聚焦于局部制度或单一维度，或依赖实证策略评估政策短期效果，缺乏以系统与发展的视角剖析深层制度逻辑。针对这一研究不足，本文将财税体制改革置于国家治理体系现代化和市场机制不断完善的历史进程中加以分析，强调事权划分调整、税制结构优化等渐进性变革的长期制度效应，弥补了依赖计量模型难以捕捉系统性制度变迁的不足。

建设全国统一大市场需要处理好两对矛盾关系：一是调动地方政府发展积极性与市场规则统一之间的矛盾，二是调动各类市场主体发展动力与建立公平竞争环境之间的矛盾。就第一对矛盾而言，如果地方政府行为失去约束，地方会以保护本地企业、干预要素流动等手段推动局部地区经济增长，但会以降低全局经济效率为代价。就第二对矛盾而言，如果过于强调发挥某类市场主体作用（如外资企业、科技型企业），那么会破坏公平竞争的市场秩序，也会带来全局效率损失。这两对矛盾的主次方面随历史条件变化而调整。以企业所得税为例，改革开放初期为吸引外资给予低税率，2008年则统一内外资税率以构建公平竞争环境。这表明，在不同历史阶段，财税体制改革重心随矛盾转化而调整：当构建市场基础、突破发展约束为首要任务时，制度设计要适度包容差异，以激励先行；当市场整合、规则统一成为高质量发展的前提时，制度转向强化规范与统一标准，使激励机制内生于统一市场框架之中。

为此，本文采用制度分析方法，从政府间财政关系、财政收入制度和财政支出制度三大维度阐述财税体制如何处理好上述两对矛盾关系：在政府间财政关系层面，剖析政府间财权、财政事权与转移支付安排如何塑造地方政府激励结构；在财政收入制度层面，梳理税收、非税收入、土地出让及社保制度对要素流动与市场规则统一的影响机制；在财政支出制度层面，考察财政补贴、投融资与政府采购等工具如何引导或扭曲地方政府行为。本文的主要贡献在于，以贯通历史脉络、把握制度演进逻辑的方式，揭示财税体制推动统一大市场建设的内在机理，为深化财税体制改革、推动高标准市场体系建设提供系统性的政策参考。

本文的研究结构如下：第一部分为引言与文献综述；第二、三、四部分分别从政府间财政关系、财政收入制度与财政支出制度三个维度分析财税体制推动统一大市场建设的逻辑、问题与改革；最后为结论。

（一）制度逻辑

政府间财政关系，在中国财政实践中常称为“财政体制”，它涵盖了各级政府的各种财政权力的划分机制，它对中央与地方“两个积极性”的激励与约束起着关键作用（楼继伟，2018）。政府间财政关系主要由财权划分、财政事权划分和转移支付制度三部分组成，这三者在推动全国统一大市场建设的进程中，共同服务于统一政府行为尺度、统一要素资源市场与统一市场基础设施的目标。第一，财权划分改革通过统一税收立法、征管及收益分享规则，约束地方政府利用财政手段干预市场的行为，在激发地方活力与维护市场统一之间实现动态平衡：一方面合理的收益权配置调动地方发展积极性；另一方面统一的立法权和征管权防止地方违规设定税费，压缩地方干预市场的空间。第二，财政事权划分影响着各级政府的行动边界和所承担的财政支出责任，合理清晰的财政事权划分使地方政府在提供区域性公共产品时，既能发挥积极性又不逾越统一市场所需的行为边界，引导资本、技术、人才等要素实现高效跨区域配置。第三，转移支付制度一方面通过调节区域间财力差异，促进基本公共服务均等化，降低劳动力等要素跨区域流动的制度成本；另一方面又通过专项转移支付支持交通、通信、能源等具有强外部性的市场基础设施建设，弥补单一地区财政能力不足，推动全国市场基础设施一体化。

图1 政府间财政关系推动统一大市场建设的制度逻辑

（二）改革逻辑

1.财权划分

改革开放以来，我国财权划分的演进可划分为两个主要阶段：“分灶吃饭”时期（1980—1993年）与分税制时期（1994年至今），这一制度变革为何能推动统一大市场建设？关键在于通过统一三方面的政府行为尺度约束地方行为：第一，统一税收立法行为尺度，通过集中税收立法权于中央，明确地方政府不得擅自设定税目、税率或出台区域性优惠政策，防止因地方税收规则差异导致的市场规则碎片化；第二，统一收益分享行为尺度，通过稳定增值税、所得税等主体税种的央地分享比例，并规范省以下收入划分规则，引导地方政府将竞争焦点从税源争夺转向营商环境优化；第三，统一税收征管行为尺度，通过建立垂直管理的税收征管体系，削弱地方政府干预税收执法的能力。

图2 财权划分改革对统一大市场建设的影响

“分灶吃饭”时期以财政包干制为核心特征，可细分为三个子阶段：1980—1984年实行“划分收支、分级包干”，1985—1987年推行“划分税种、核定收支、分级包干”，1988—1993年实施“多种形式的地方财政包干”。这一阶段通过大幅下放财权激发地方积极性，但也因地方财政利益与本地企业高度绑定，地方政府普遍采取保护本地市场、限制要素流出等行为。

1994年分税制改革，确立了按税种划分中央与地方收入、集中税收立法权、分设国地税征管体系的基本框架。其演变过程可划分为三个子阶段，每个阶段均影响着统一大市场建设。第一阶段（1994—2001年）为制度奠基期，改财政包干制为分税制，确立了按税种划分中央和地方税收的原则，一定程度上压缩了地方保护主义行为的空间。这一阶段的制度设计通过切断地方财政收入与本地企业的直接关联，从源头上削弱了地方政府保护本地市场的财政激励。第二阶段（2002—2011年）以2002年所得税分享改革为标志，改变按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入做法，将企业所得税与个人所得税改为中央与地方共享，进一步淡化了地方政府对企业归属的关注，引导地方政府从争夺企业注册地转向改善区域营商环境，从而缓解了因税收竞争导致的要素配置扭曲。第三阶段（2012年至今）以营改增后稳定增值税分享比例为标志，优化了中央与地方税收分享规则，并通过规范省以下收入分享机制等举措，持续压缩地方利用非正式财政手段干预市场的空间，强化统一规则对政府行为的约束。

如图3所示，在央地财政收入划分方面（上图），“分灶吃饭”时期中央财政收入占比呈显著下降趋势，地方占比则相应上升，体现了该阶段财权下放的特征；分税制改革后，中央财政收入占比大幅提升，此后央地占比逐渐趋于相对稳定的格局。在省以下财政收入划分方面（下图），1994年以来县级财政收入占比总体呈上升态势，省级占比相对平稳且处于较低水平，市本级占比则呈下降趋势，表明分税制改革后县级财政地位日益凸显，收入划分向基层倾斜，反映出调动基层积极性与弥补基层财力的双重意图。但县级财政地位的提升并未完全解决基层财政运行困难的问题，事权、支出责任和财力不匹配仍是制约基层政府有效履职的重要因素。

图3 央地财政收入划分（上图）与省以下财政收入划分（下图）

数据来源：央地财政收入划分数据源自CEIC数据库，省以下财政收入划分根据历年中国各省、市政府预算报告测算得出。

2.财政事权划分

财政事权划分改革如何推动统一大市场建设？财政事权划分受政府事权划分影响，分析财政事权作用需要结合整体事权划分分析。改革开放以来，我国财政事权划分改革历经分权探索时期（1980—1993年）、制度奠基时期（1994—2015年）与规范深化时期（2016年至今）三个阶段，逐步实现基本公共服务标准统一、跨区域治理责任明确和政府支出边界规范，不断缩小地区间基本公共服务和制度环境差异，降低人口流动和企业跨区域经营所面临的制度成本，从而在保障地方供给能力的同时有效约束政府干预行为。

图4 财政事权划分改革对统一大市场建设的影响

从推动全国统一大市场角度看，财政事权划分的改革逻辑分析如下。第一阶段（1980—1993年）以财政包干制为背景，地方政府在“分灶吃饭”下自主决定支出方向，虽然激发了地方发展活力，但事权划分模糊、支出责任缺位，导致公共服务供给区域分化，加大了地区间制度环境差异：一是基本公共服务供给标准由地方自行决定，区域间教育、医疗、社保水平差异显著；二是跨区域事务约束机制缺失，各地在环保、水资源管理等强外部性领域各自为政，部分地区为吸引资本流入而压低环保、社保等领域的投入和标准，使企业在不同地区面临的制度条件明显不同；三是政府支出责任边界不清，中央与地方、地方各级政府之间权责交叉，导致区域性公共品供给不足，提高了人口流动和企业跨区域经营的制度成本。

第二阶段（1994—2015年）以1994年分税制改革为起点，中央开始系统调整央地间事权划分，进而调整政府间财政支出责任边界。通过1998年国务院机构改革调整政府组织结构，明确部门之间职责分工，初步确立权责一致的原则。《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号）发布，推动省以下财政体制规范化，在一定程度上强化了地方基本公共服务供给的财力保障，并推动支出责任配置逐步走向规范化。

第三阶段（2016年至今）以2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）为标志，确立“适度加强中央事权”的原则，并系统推进三项行为尺度的统一：一是统一基本公共服务供给标准，推进区域内基本公共服务均等化；二是将更多跨区域、受益范围覆盖全国（如生态环境保护、跨省基础设施）的基本公共服务纳入中央统筹，统一跨区域事务治理责任，提高区域性公共品供给效率；三是明确政府支出责任边界，坚持“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则。这一阶段改革对统一大市场建设的关键作用在于：降低了要素跨区域流动的制度成本，并间接优化了资本与技术要素的配置。例如，2018年医疗卫生服务领域统一资源配置标准，缓解了医疗资源落差对劳动力流动的制约；在教育服务领域的改革则保障了教育公共服务的均等化和高质量发展，弱化了因教育资源差异形成的区域壁垒。

如图5所示，在省以下财政支出责任划分中，省本级支出占比均值呈逐步下降态势，反映出省级政府在支出责任分配上逐渐向基层倾斜；市本级支出占比均值长期保持相对稳定且处于较低水平，体现其支出责任的结构性平衡；县级支出占比均值则呈明显上升趋势，说明县级在基本公共服务供给等领域的支出责任不断强化。这种层级间支出占比的变化，与我国财政事权划分改革各阶段的特征相契合，是中央系统介入事权划分、推动省以下财政体制规范化及财政事权和支出责任划分改革深化的具体体现。

图5 省以下支出责任划分图

数据来源：省以下财政支出划分根据历年中国各省、市政府预算报告测算得出。

3.转移支付改革

改革开放以来，我国转移支付制度历经过渡完善时期（1995—2008年）、结构优化时期（2009—2018年）与功能调整时期（2019年至今）三个阶段的演进，逐步构建起一套既能保障欠发达地区基本财力、又能有效引导其行为与统一大市场目标相协调的现代转移支付体系。转移支付制度主要通过两条路径推动全国统一大市场建设：一是通过均衡区域财力促基本公共服务均等化，降低劳动力等要素跨区域流动的制度成本，服务于统一要素资源市场；二是通过专项转移支付支持跨区域市场基础设施建设，弥补单一地区财政能力不足，服务于统一市场基础设施。

图6 转移支付改革对统一大市场建设的影响

第一阶段（1995—2008年）以制度框架搭建为核心。分税制改革后，中央开始探索建立财政转移支付制度，弥补地方因税源差异导致的基本财力缺口。1995年中央出台了过渡期转移支付办法，标志着转移支付从协商式补助转向规则化分配。而后2002年《一般性转移支付办法》系统界定一般性转移支付的功能定位。这一时期，转移支付以“补短板、保基本”为主，缓解了区域间基本公共服务落差对劳动力流动的制度约束，为要素资源市场统一奠定基础。

第二阶段（2009—2018年）以结构优化与效率提升为主线。随着其他一般性转移支付的设立，2009年改革将一般性转移支付改称均衡性转移支付，提高了转移支付的规范性和公平性（刘勇政和邓怀聪，2024）。而后2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》发布，进一步优化了转移支付结构，形成了由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体的转移支付体系，有效缩小了区域发展差距。

第三阶段（2019年至今）为功能调整期，重点在于通过专项转移支付整合，推进要素资源市场与市场基础设施的统一。针对长期以来专项转移支付项目过多、管理分散等问题，中央于2019年全面实施基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革，将义务教育、基本医疗等十八项与民生直接相关的公共服务事项纳入统一的共同财政事权框架，并将相关转移支付统一纳入共同财政事权分类分档转移支付。这一改革通过统一基本公共服务的资金保障标准，确保居民无论身处何地均能享有相对均等的基本公共服务，降低了劳动力跨区域流动的制度障碍。2022年，财政部进一步加大对欠发达地区的支持力度，强化区域财力均衡，保障基本公共服务供给均等化，为资源和要素的自由流动提供了有力支撑。

（三）现存问题与改革方向

1.财权划分：完善税收分享归属原则

我国现行财权划分在服务全国统一大市场建设中面临两大挑战。第一，税收分享规则以生产地原则分享为主导，诱发地方行为扭曲。当前过半的地方税收依赖增值税和企业所得税的分享，二者的税基均属于生产性税基，即税收与企业产出密切相关。在此激励下，地方政府一方面通过签订对赌协议、税收返还、财政奖补等方式吸引企业异地注册，导致大量企业在A地注册、在B地生产、在C地纳税，造成税源与经济活动错配；另一方面，为保护本地税基，部分地区设置隐性市场壁垒，限制外地产品和服务进入，加剧地区市场分割。

第二，部分地区自主财力不足，加剧对生产性税源与非税收入的依赖。当前地方缺乏稳定、可持续的主体税种，除土地出让收入外，难以形成与公共服务支出相匹配的自有收入体系。在财政压力下，一些地方不仅加剧税收竞争，还通过非税手段干预市场，如违规收费、滥用罚没、预算外补贴等。由于非税收入立法权与征管权统一性弱于税收，市县级政府保留较大的操作空间。这些行为破坏了市场公平基础，与经济高质量发展要求相悖。

针对上述问题，财权划分改革核心在于以下两个方向：一是稳步推进税收分享原则向生产地原则与消费地原则相结合转型。按照消费地原则分享增值税等税收，意味着税收归属应依据消费者的所在地而非生产地确定，可以引导地方政府从争夺企业注册转向提升消费环境与公共服务质量。二是健全以“投资于人”为导向的地方税体系，拓展地方可持续自主财力来源。同时，全面规范非税收入，加强对地方政府非税收入征收行为的监管，压缩地方通过非正式财政手段干预市场的空间。

2.财政事权划分：厘清央地财政事权边界

当前我国财政事权划分仍存在不清晰、不合理、不规范等问题，在推动统一大市场建设的过程中集中体现为财政事权边界模糊、支出责任与地方财政能力不协调两大问题。

第一，央地事权边界模糊，导致跨区域公共品供给不足。在生态环境保护、跨区域基础设施等强外部性领域，本应由中央统筹或央地共担的事权仍大量下放地方。由于缺乏中央有效统筹与约束，地方在治理中易出现执行标准不一、投入不足甚至监管套利等问题。例如，2025年中央环保督察通报多起典型案例：山西省晋中、吕梁等地对水资源超载治理敷衍塞责，违规取水屡查屡犯，水源置换工程推进不力；山东省东营市对黄河部分河道管控不到位，违法新建、扩建多个化工项目，地方有关部门违规为其办理环评、安评等审批手续。这些案例表明，在缺乏中央统筹与刚性约束下，地方在跨区域事务治理中极易陷入监管套利，既不利于营造市场公平竞争环境，也与统一政府行为尺度的要求存在偏差。

第二，支出责任与财政能力不匹配为地方政府提供了差异化竞争的空间，与统一要素资源市场的要求背离。在缺乏统一监管和执行标准的情况下，部分地区通过降低环保、社保或市场监管标准来吸引投资，形成“政策洼地”，改变了不同地区企业所面对的合规成本和经营环境，削弱了统一市场运行所要求的规则一致性。同时，欠发达地区因财力有限，难以提供与发达地区相当的公共服务和营商环境，抬高了企业跨区域经营的制度成本，阻碍要素资源市场的统一。

针对上述问题，财政事权划分改革应聚焦以下三个方向：一是清晰界定央地财政事权与支出责任。对属于中央事权的事项，原则上由中央本级安排支出，减少“中央定事、地方出钱”的委托模式；确需地方执行的，应通过专项转移支付足额保障，防止因财力缺口导致地方自行其是。二是加快建立全国统一的基本公共服务标准体系。在教育、医疗、社会保障等基础性领域，制定并实施覆盖全国的最低服务标准，确保居民无论身处何地，均能享有相对均等的基本公共服务，降低劳动力跨区域流动的制度障碍。三是健全央地协同监管机制。强化政策执行过程中的统一性与协同性，通过标准统一、信息共享与联合督查，遏制差异化竞争，切实构建公平、透明、可预期的市场环境，为全国统一大市场奠定坚实的制度基础。

3.转移支付改革：健全转移支付调节机制

当前我国财政转移支付制度在服务全国统一大市场建设方面仍存在短板，主要体现在两个方面：第一，一般性转移支付的均衡机制未能有效匹配人口流动与财政需求。尽管2024年中央对地方转移支付规模已超10万亿元，但资金分配仍过度依赖历史基数和静态指标，对实际服务人口、区域成本差异等动态因素考虑不足。例如，湖南省审计报告指出2023—2024年两项财力性转移支付中，6个财政收支缺口较大的县人均补助低于全省平均水平，对收支缺口较大的县倾斜力度不够，制约劳动力跨区域流动的制度保障。

第二，专项转移支付存在碎片化与激励扭曲风险。由于专项转移支付在执行中缺乏统一的绩效标准和负面清单约束，地方政府在项目申报和资金使用上自由裁量空间较大，容易引发以争取转移支付为目标的政策竞争。例如，在招商引资配套、产业园区建设等领域，一些地方通过包装项目获取专项资金，再转化为隐性补贴，反而加剧了市场分割。

为此，应优化转移支付结构，更好地发挥其促进市场统一的作用。首先，在一般性转移支付测算中逐步建立以实际服务人口为基础的分配机制，提高对外来人口基本公共服务折算比例（刘尚希等，2024），增强人口流入地区公共服务供给能力。其次，在专项转移支付方面，整合分散项目，明确支持标准，压缩地方自由裁量空间，并强化跨区域协同项目的资金保障机制。最后，应加强转移支付绩效管理，推动资金使用从“重投入”向“重效果”转变，确保财政资源真正服务于市场一体化进程。

（一）制度逻辑

在财政收入制度中，税收、非税收入、国有土地出让和社会保障最能影响统一大市场建设，因此围绕这四项展开分析。第一，税收通过统一要素资源市场与市场监管促进统一大市场建设，具体体现在以下四个方面：流转税通过消除产品间、地区间税率差异，促进市场机制作用更好地发挥，推动要素资源市场的统一；所得税通过统一税收标准，统一资本回报水平，防止资本和劳动的扭曲配置；财产税通过调节存量资源持有成本、抑制过度投机行为，促进资金合理流向生产领域；税收征管统一市场监管执法，降低跨区域交易成本，促进全国范围内的公平竞争。第二，非税收入通过规范收费项目与标准，统一市场监管执法，减少地方自由裁量权引发的摩擦。第三，国有土地出让通过统一土地出让规则，规范政府行为，减少地方政府自由裁量空间，统一政府行为尺度，防止土地出让成为地方竞争的工具，促进要素资源流动。第四，社会保障以筹资标准一致与社保关系顺畅转移衔接，强化资金归集与统筹管理，降低标准差异与权益不确定性带来的流动成本，促进人力资本在更大范围内的有效配置。

图7 财政收入制度推动统一大市场建设的制度逻辑

（二）改革逻辑

1.税收制度

（1）流转税

流转税改革通过简化税种类别、统一计税方法、完善税收链条和抵扣机制，降低重复征税风险，不断推动着商品和服务市场的统一、促进公平市场竞争。具体来说，流转税制度的演进历程划分为流转税制度初步分化时期（1984—1992年）、流转税体系规范化时期（1993—2008年）、增值税转型与体系整合时期（2009年至今）三个阶段，每个阶段对统一大市场建设都具有重要作用。

为初步理顺市场主体与经济行为对应关系，我国在流转税制度演进的初期阶段依次进行了工商税细分、扩大增值税试行范围以及统一核定征收方法的改革，推动着公平竞争环境的初步建设。具体而言，1984年工商税被细分为产品税、增值税、盐税和营业税。这一制度架构具有显著的过渡性特征——税制规则尚未统一。例如，增值税中“扣税法”和“扣额法”双轨并行，钢材出厂征收增值税，部分钢材制品在流通环节会按照金属制品再次被纳入产品税征收范畴。这些是阻碍当时要素跨环节、跨地区流动的制度性壁垒。针对以上不利于市场统一的问题，1985年起增值税试行范围逐步扩大，原征收产品税的部分工业产品陆续改为征收增值税；1987年，增值税统一实行“扣税法”，核定征收方法逐渐统一。

为实现公平税负、平等竞争，我国在1993—2008年消除了流转税体系中内外资企业之间的政策差异。在1993年底，工商税制改革取消产品税，统一内外资企业的流转税适用标准。这一改革减少了不同经济主体之间的制度性差异，为要素在企业间的自由流动提供了规则基础。

在增值税转型与体系整合时期（2009年至今），我国围绕流转税制度进行了两大关键性改革，推动了商品之间、商品与服务之间的市场统一。一是2009年的增值税转型改革，通过允许企业抵扣购进设备固定资产进项税额，解决了设备品的重复征税问题，使得设备品与一般商品之间的流转税制统一。二是2016年的营业税改征增值税，通过完善抵扣链条，统一征税标准，使得商品和服务之间的流转税制统一。

图8 流转税制度改革对统一大市场建设的影响

（2）所得税

所得税包括企业所得税、个人所得税，改革通过影响要素回报不断推动着统一大市场的建设。企业所得税制度通过“利改税”规范国家与企业的利润分配关系，统一所得税政策标准与执行规则；个人所得税通过统一计税方法、消除不同劳动形态间税负差异。二者共同推动着要素资源市场的统一。

不同时期企业所得税改革对市场统一的影响不同。在企业所得税初步建立时期（1983年），通过将国营企业原先上缴国家的利润改为缴纳所得税（称为“利改税”），建立了企业所得税的框架，有助于减少政府对企业干预、扩大企业自主经营权，维护公平竞争制度。在企业所得税深化时期（1984—1993年），通过1984年第二步“利改税”改革，以及1988—1993年“税利分流”改革，统一国营企业所得税税率、取消调节税，并初步确立现代企业所得税制度雏形，为不同所有制企业建立了统一的税收规则。但需要注意的是，在此时期不同所有制企业的税负仍存在差异：集体企业适用于10%—55%的八级累进税率，私营企业按照35%的税率缴纳企业所得税，不同所有制企业的税率负担不统一，这也一定程度上影响着市场的公平竞争与资源配置。

为解决制度性差异引发的市场分割问题，我国在1994年开启了以“税制统一”为核心的深刻变革：此次改革通过取消按所有制设置税种的旧例，将国有、集体、私营及各类联营企业统一纳入33%的比例税率框架。2008年通过“两法”合并统一内资企业、外资企业适用税率，进一步营造公平竞争环境，促进资本的自由流动和优化配置。

图9 企业所得税制度改革对统一大市场建设的影响

在个人所得税改革方面，我国始终致力于通过整合统一各类个人所得计税方法，为健全统一的劳动力市场奠定制度基础。个税制度有三次重点改革：第一次是1980年我国实施个人所得税法，首次以法律形式为健全劳动力市场奠定制度基础。第二次是1994年把原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税统一起来，进一步简化了税制结构。第三次是2018年将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项收入纳入综合所得，使得不同类型的个人所得计税方法逐渐统一。统一的计税方式消除了不同劳动形态间“税收楔子”的差异，一定程度上熨平不同要素所得的税负差异，更好还原劳动力要素价格信号的真实性，改革方向是尽力靠近税收中性原则。

（3）财产税

在财产税制度方面，我国通过逐步统一车船税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税的制度标准，消解了对内外资企业的差别化待遇，持续推动着统一产权保护制度的完善。对于车船税，1951年开征车船使用牌照税，1986年调整为开征车船使用税，但对外资企业仍沿用旧规。2007年，车船税取代原车船使用牌照税和车船使用税，取消内外资企业的征收差异。2007年和2008年，将外资企业纳入城镇土地使用税和耕地占用税体系，成功实现了这两个税制对内外资企业的统一适用。2009年，房产税统一适用于各类企业和个人。至此，我国财产税制度实现了全国范围的统一，为资本、土地等要素在更大空间范围内的自由流动与优化配置提供了良好的制度环境。

（4）税收征管制度

税收征管制度通过法制化征管规则、简化行政流程及整合税务管理体系，消除地方差异与重复管理，统一市场监管执法，为市场主体公平参与竞争提供制度保障。具体而言，我国税收征管制度改革进程划分为初步建立时期（1986—1993年）、国地税分设时期（1994—2017年）、税收征管统一时期（2018年至今）。

我国于1986年出台《税收征收管理暂行条例》，初步建立统一的税收征管制度。1993年《中华人民共和国税收征收管理法》出台，实现了从行政暂行规定向国家法律的效力转变。全国范围内统一的税收征管程序，能够从程序上遏制偷税漏税、缩小地方执行差异，进一步降低企业跨区经营的交易成本。

1994年分税制后，税收征管制度进入分税适应期。分税制后形成国税、地税分设的格局，为适应这种体制调整，1995年税收征管法首次调整，明确发票印制主体，从程序上减少地方割据式的发票管理行为发生。2001年第二次修订从全局层次与分税制进行匹配，明确了税务机关的法律地位及纳税人权利，有助于消除地方差异化执法，营造公平的市场环境。2013年对登记流程的即时化改造（从30日缩减至当日办结）以及2015年对减免税申请的审批精简，有效降低行政阻碍。在税收征管统一期，国税和地税的合并，从体制上消除了因部门分设导致的重复征税和多头管理的问题。

图10 税收征管制度改革对统一大市场建设的影响

2.非税收入制度

非税收入制度通过统一市场监管执法以维护市场公平竞争制度、促进统一大市场建设，这具体体现在非税收入制度的改革进程中。我国非税收入制度的演进依次为非税收入规范化时期（1993—2009年）、非税收入制度化时期（2010年至今）。具体而言，非税收入制度通过改革逐步减少地方、部门在财政资金使用上的自由裁量空间，推动建立平等统一的市场准入和退出机制，同时确保非税收入政策与财政支出的分离，规范财政资金使用，营造公平的市场竞争环境。

在非税收入规范化时期之前，非税收入长期以预算外收入形式游离于财政监管之外。自20世纪90年代中期起，中央政府通过建立专户管理机制，限制地方和部门“坐收坐支”的行为。1996年将预算外资金的各项税费及附加纳入财政预算统一管理，2001年进一步将预算外收入统一纳入财政专户管理并有条件地纳入财政预算，进行统一资金管理，一定程度上抑制了地方政府以预算外收入开展的地方保护。

在非税收入制度化时期，地方政府的干预空间被持续压缩，市场统一监管得到强化。2010年取消预算外资金财政专户，预算外资金改为非税收入，非税收入被纳入预算管理并清理不合理税费。2012年实现按性质分类纳入预算，从制度上封堵了地方政府通过预算调剂进行行政干预的漏洞。2014年全面清理不合法收费、2016年建立非税收入管理制度、2021年明确禁止“歧视性税费减免”与“征支挂钩”，这些均为构建统一大市场提供了制度保障。

图11 非税收入制度改革对统一大市场建设的影响

3.国有土地出让制度

国有土地出让制度改革，通过不断规范土地出让程序、从制度设计上统一地方政府对土地收益的支配权边界来统一政府行为尺度。具体而言，我国国有土地出让制度改革历经统一上缴土地出让金、将出让金纳入地方政府性基金预算的过程，这些改革有利于维护公平竞争环境。1989年政策规定国有土地使用权有偿出让收入必须上缴财政，初步约束了地方政府的土地财政行为。自2007年起，土地出让收支全额纳入地方政府性基金预算管理，并实行“收支两条线”制度，相较于改革前，有效缓解了资金滥用的问题，建立了全国统一的政府性基金预算管理标准，从程序上遏制了资金的截留与挪用。

4.社会保障制度

社会保障制度推动统一大市场建设主要体现在两个维度：一是从城乡二元分立向制度整合统一的深度融合，二是从地方分散统筹向中央宏观调控的层级跃迁，为城乡统一的劳动力市场建设奠定基础，促进劳动力的自由流动和公平竞争。

在统一城乡制度方面，社会保障制度依次经历制度分立试点时期（2003—2013年）以及制度整合统一时期（2014年至今）。在分立试点时期，新农合（2003年）与城镇居民医保（2007年）相继实行，2009年、2011年分别试点实施新型农村、城镇居民社会养老保险，这为建立城乡统一的社会保障制度奠定了基础。在整合统一时期，我国于2014年、2016年依次实现城乡居民养老及医疗保险制度的并轨，缓解了劳动力跨区域、跨部门流动的制度性摩擦。

在统筹层级上移与基金调剂方面，我国养老保险统筹制度经历了从县市级统筹时期（20世纪90年代）、县市级统筹到省级调剂时期（2000—2016年）、省级统收统支时期（2017—2021年）再到全国统筹时期（2022年至今）的层级变化（房连泉，2024）。中央宏观调控通过建立中央调剂制度和要求各地统一缴费政策，有效应对资金分散和地区保障差异的问题，由国家信用支撑的全国统筹体系从根本上打破养老保险对劳动力流动的地域限制，为健全城乡统一的劳动力市场奠定了制度性基础。

图12 社会保障制度改革对统一大市场建设的影响

（三）现存问题与改革方向

1.税收制度：优化税收制度统筹协调机制

税收制度在推动统一大市场建设过程中，面临着地方遗留税收优惠政策引发竞争扭曲，以及征管标准不一致引发制度摩擦的问题，从而导致地区间税负差异、税收政策不稳定，进而扰乱市场竞争秩序和资源配置的有效性。针对上述问题，可以从以下两方面推进税收制度改革。第一，完善税收优惠动态调整机制。建立完善的税收优惠政策评估与退出机制，通过定期开展政策评估，识别低效、过时或易被滥用的税收优惠项目，并制定明确的逐步退出路径，为市场主体营造更加公平、稳定、可预期的竞争环境。第二，以统一征管降低跨区域运营制度成本。加快推进全国统一的税收征管体系建设，规范基础税收征管工作，优化变更登记、跨省迁移等环节税费服务，加强与市场监管部门的登记业务协同，降低企业跨区域运营的制度成本，提升税收治理的稳定性与可预期性。

2.非税收入制度：完善非税制度协同治理

当前，我国的非税收入常被地方政府作为实施地方保护主义的工具，这往往导致市场分割。一些经济发达地区利用政策红利吸引优质企业，形成“政策洼地”，扭曲市场竞争。同时，地方政府对本地与外地企业实施差异化对待政策，提高外地企业的制度性交易成本，阻碍资源在统一市场中的流动。为此，应根据不同类型非税收入的性质，合理划分其管理层级，避免因地方保护主义形成的市场扭曲。针对某一特定区域、特定群体或者特定领域收取的费用，具有明显的地方性特点，其管理权应侧重归地方政府所有，如公共设施使用费。对于跨区域、全国范围的非税收入，需要中央推动建立跨区域的政策协调机制、制定统一标准和管理措施，减少地方政府因非税收入管理权下沉、激励错配而形成的政策壁垒。

3.国有土地出让制度：规范土地出让全流程

国有土地出让制度在促进土地市场化配置中发挥基础性作用，但地方政府依赖“土地引资”模式，存在低价或定向出让等扭曲市场竞争的问题。同时，土地出让信息透明度不足，影响了市场公平性和资源的合理配置。针对上述问题，应从以下两方面推进国有土地出让制度完善：第一，进一步规范土地出让程序，严格执行“招拍挂”制度，防止通过设置不合理门槛等方式限制竞争。第二，持续完善建设统一规范的土地出让信息平台，集中发布土地出让交易规则、竞拍结果等关键信息，确保各类市场主体获取信息的公平性。

4.社会保障制度：推进社保制度一体化改革

我国社会保障制度在城乡、地区和行业之间仍存在较大差异，成为制约劳动力自由流动、阻碍全国统一大市场形成的重要因素。一方面，制度体系不完整，统筹协调机制不健全。城乡基本养老和医疗保险虽有整合进展，并提出全国统筹，但社会保障体系仍呈现“多轨并行”的格局。不同区域、不同群体间仍存在缴费基数、比例和待遇标准方面的显著差异，这影响着劳动力要素的效率配置。另一方面，覆盖面不充分，制度适应性不足。灵活就业人员、新业态从业者等非标准就业群体中普遍存在“漏保”“脱保”甚至“断保”的现象，导致社会保障制度适应性差，抑制了劳动力的流动性。

为应对上述问题，应推进社会保障制度一体化改革。第一，加快城乡社会保障制度并轨步伐，逐步提高农村地区社会保障水平，缩小城乡差距，促进社会公平稳定。完善社保关系转移机制，推动实现缴费基数、缴费比例和待遇标准的逐步趋同，并提供灵活的个人缴费比例空间，切实保障流动劳动者的合法权益。第二，完善社会保障覆盖机制，特别关注“漏保”“脱保”“断保”的重点群体，如农民工和灵活就业人员。推动制度设计创新，灵活调整缴费方式，建立适应多样化就业形态的参保机制，切实保障新业态就业者等非标准就业人群的社会保障权益。

（一）制度逻辑

在财政支出制度中，财政补贴、财政投融资、政府采购最能影响统一大市场建设，因此本文围绕这三者展开分析。第一，财政补贴通过规范标准与强化公平竞争审查，约束地方政府的行政干预行为，避免财政补贴演化为地方政府横向竞争的工具，从而促进市场主体在公平条件下竞争。第二，财政投融资通过规范地方债发行与管理，完善信息公开与预算约束机制，防止地方政府依靠隐性债务形成区域性保护，促进资本要素的合理流动。第三，政府采购通过建立全国统一采购目录规则、健全竞争性招标机制、完善信息公开流程以统一政府行为尺度，提升政府采购行为的透明度和可预期性。

图13 财政支出制度推动统一大市场建设的制度逻辑

（二）改革逻辑

1.财政补贴制度

我国财政补贴制度的演进历经分类规范统一时期（21世纪初—2016年5月）和公平竞争审查时期（2016年6月至今），通过规范补贴对象、资金发放，统一政府行为尺度，保障全国范围内公平竞争的市场环境。

在分类规范统一时期，我国对农业和居民生活补贴等进行分类管理和规范，提高补贴资金使用效率。对于农业补贴，2005年通过规范直接补贴的对象与兑现方式，提高补贴的公平性和透明度；2016年进一步实施“三合一”整合，建立统一的资金审核与发放程序。对于居民生活补贴，2015年明确要求统筹建立统一的残疾人补贴信息平台，建立和完善标准统一、便民的申请、审核、补贴机制，实现统一便捷的操作流程。在公平竞争审查时期，2016年要求加快推动建设统一开放、竞争有序市场体系，审查市场准入、退出等标准，并禁止对外地和进口商品、服务实行歧视性政策，为创造公平营商环境奠定制度性基础。2021年取消不当干预市场或者与税费挂钩的补贴项目，进一步释放市场活力，提升市场资源配置效率。2024年国务院公布《公平竞争审查条例》，规定不能给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴，进一步推动市场的公平竞争。此阶段对补贴的事后监督力度也在增强，如2023年规定加强对涉企补助资金的跟踪监控，以确保补贴的合规性和有效性。

图14 财政补贴制度改革对统一大市场建设的影响

2.财政投融资制度

我国的财政投融资制度的演进以债务融资改革为主，通过强化债务管理与支持融资机制多样化，约束债务融资行为，更好发挥市场机制在资本要素配置中的决定性作用。自分税制实施以来，地方财政收入不足导致地方政府频繁采取各种融资手段，但这些行为往往缺乏统一约束。为规范地方举债行为，2014年我国把地方政府债务纳入全口径预算管理，控制债务规模与资金用途，减少地方政府通过差异化融资手段干预资本要素配置，为资本市场的统一奠定基础。

3.政府采购制度

我国政府采购制度改革通过统一政府采购标准与信息化建设、持续清理歧视性政策，统一政府行为尺度，维护公平竞争制度。2002年，我国统一政府采购货物规格标准，促进采购市场规范化发展。2009年，政府建立统一的专家库、供应商信息库、电子化政府采购平台，直接提升政府采购市场的透明度和规范性。2020年明确禁止对中小企业实施差别待遇或歧视性待遇，通过清理不公平政策进一步保障市场公平。2024年，推动政府采购法和招标投标法协调统一，完善法律法规体系的系统性、整体性和协同性，为统一政府采购市场的建设提供更有力的监督约束。

（三）现存问题与改革方向

1.财政补贴制度：强化统筹规范以消除区域分化

当前我国财政补贴政策呈现出碎片化特点，破坏市场公平竞争秩序。这一问题主要体现在两个维度：一是在纵向层面，中央财政补贴政策与地方政府的自主性补贴措施之间存在明显冲突，地方政府通过税收返还、财政贴息等方式变相实施激励政策，扭曲资源配置并加剧市场分割。二是在横向层面，不同地区、行业间补贴政策标准不一，且缺乏全国层面的制度统筹，削弱了财政补贴的政策协同效应，不利于建设全国统一市场。针对上述问题，需要从政策设计和协调机制两个层面系统推进财政补贴制度的完善。第一，强化中央财政对补贴政策的总体规划，明确地方政府财政补贴的边界与尺度，防止地方政府通过隐性补贴或税收返还形成“政策竞争”。应持续完善中央财政对地方财政补贴的监督体系，健全绩效评估和审计制度，确保补贴政策与国家重大战略目标保持一致。第二，完善跨地区、跨行业的补贴协调机制，统一补贴项目标准、评估指标与退出机制，防止重复补贴和政策叠加。

2.财政投融资制度：推动规则统一以打破区域分割

当前我国财政投融资制度在运行中存在约束机制不健全、激励约束错配的问题，成为制约资本市场统一发展的关键因素。一方面，投融资行为缺乏统一规范，为地方政府通过城投平台等融资工具为企业提供隐性担保创造了可能，扭曲了资本市场资源配置。另一方面，地方政府依赖土地配套与贴息等手段引资，在推高融资成本的同时加剧债务累积，加大系统性金融风险。

针对上述问题，应加强财政投融资制度的顶层设计与统筹协调，推动形成统一、高效、可持续的财政投融资体系。第一，健全监督体系与风险防控机制。加强财政、金融、审计等部门的协同监管，健全投融资项目全流程监督制度和地方债务风险预警机制，防止隐性债务扩张和资金错配。第二，改进地方政府绩效考核体系，弱化对短期投资与GDP增长的过度激励，将财政可持续性、风险防控和市场化融资效率纳入考核指标体系。

3.政府采购制度：完善制度设计以促进公平竞争

政府采购在实践中存在地方保护机制趋向制度化和监督问责机制薄弱的问题，前者设定歧视性门槛限制外地企业参与，导致市场分割，后者则因对违规干预采购行为缺乏有效追责，影响公平竞争，阻碍资源要素的自由流动。

针对这些问题，应从制度设计与监管体系层面系统推进政府采购制度的改革完善。第一，要加快建立全国统一的政府采购制度框架，推动规则标准一体化建设。明确政府采购标准、程序，严禁地方政府设置具有排他性的准入条件。第二，健全政府采购监督问责机制，完善全国统一的政府采购信息平台，推动政府采购全过程的信息公开，强化对采购行为的事前、事中、事后全链条监管，提升制度运行效率和公信力。

财税体制作为基础性制度安排，其制度逻辑与改革路径经常围绕一个核心命题展开：如何在调动地方政府和各类市场主体积极性与维护市场统一性之间寻求动态平衡。本文通过系统梳理政府间财政关系、财政收入制度、财政支出制度三大维度的制度逻辑、改革逻辑、现存问题与改革方向，揭示了中国特色财税体制在推动统一大市场建设中的独特作用机制。

首先，在制度逻辑层面，财税体制通过多层次制度设计协同推进市场统一。政府间财政关系以财权、财政事权与转移支付安排为核心，决定地方政府在发展经济与提供公共服务中的激励结构，推动政府行为尺度、要素资源市场和市场基础设施的统一；财政收入制度通过发挥税收中性原则、规范税收征管和非税收入管理，规范土地出让行为和社会保障转移接续规则等，为各类市场主体构建统一稳定、可预期的公平竞争环境；财政支出制度通过规范财政补贴标准、地方政府债务管理与政府采购规则，引导地方政府从过度干预转向精准服务，保障市场准入公平与资源配置效率，推动要素资源市场与政府行为尺度的统一。

其次，在改革逻辑层面，改革开放以来，我国通过一系列财税体制改革削弱了地方保护主义，打破区域间市场壁垒，构建覆盖各类市场主体的公平竞争环境，激发各类经营主体活力，纵深推进全国统一大市场建设。在政府间财政关系改革方面，1994年分税制改革确立了中央税、地方税与共享税的基本框架，2002年所得税分享改革打破按企业隶属关系划分收入的做法，2019年全面实施的基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革，将义务教育、基本医疗、基本养老等十八项与民生直接相关的公共服务事项纳入统一的共同财政事权框架，逐步打破区域间市场壁垒，理顺有为政府与有效市场的关系，减少政府对市场的直接干预。在财政收入制度改革方面，“营改增”全面打通增值税抵扣链条，消除重复征税；税收征管体制从国地税分设走向合并，提升执法的统一性；非税收入全面纳入预算管理，完善土地出让金管理制度，缓解资金滥用问题，减少地方保护行为；社保制度实现城乡居民养老与医疗并轨，并推进养老保险全国统筹。在财政支出制度改革方面，以公平竞争审查制度约束地方补贴行为，把地方政府债务纳入全口径预算管理，以政府采购电子化平台建设提升透明度，完善央地协同监管机制。这些改革共同构成了纵深推进全国统一大市场建设的制度基础。

在当前阶段，财税体制仍存在不利于全国统一大市场建设的因素，需要进一步深化财税体制改革。主要问题有：生产地原则下的税收分享加剧区域分割，事权边界模糊导致政府行为尺度不一，转移支付与要素流动脱节，补贴与采购政策碎片化等问题，制约了统一大市场的纵深发展。基于此，本文提出三方面改革方向：一是优化政府间财政关系，稳步推进税收分享原则由“生产地”向“生产地”与“消费地”相结合过渡；厘清央地事权边界，强化中央对跨区域公共事务的统筹责任。二是完善财政收入制度，由中央统一规范税收优惠政策框架，健全区域协调机制，降低跨区域运营制度成本；推动非税收入、土地出让、社保制度全国统一，降低要素跨区流动的制度成本。三是规范财政支出制度，建立全国统一的补贴设立标准与绩效评估体系，健全地方政府债务市场约束机制，构建透明、公平的政府采购规则。

中国财税体制推动全国统一大市场建设的根本成就，在于能够根据不同发展阶段，动态协调地方政府和市场主体积极性与建设统一大市场之间的关系。未来纵深推动全国统一大市场建设进程中的核心仍是持续动态地处理好上述两对关系：既要有效激发地方政府与市场主体的积极性，又必须引导这种积极性，使其规范于统一的市场规则与公平竞争秩序之中。因此，财税体制改革永远处于进行时，通过改革不断地释放出推动经济高质量发展的制度活力。

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  值班编辑：郭燕姿 尤大智

  排版：孙芷青