重磅!十五五城市更新 20 万亿市场,75 项政策工具箱全拆解!

当城市发展从“增量扩张”迈入“存量提质”的深水区，十五五期间，一场席卷全国的城市更新运动正加速启幕。

据中证鹏元等权威机构测算，2026-2030年，我国城市更新市场总投资规模将达20万亿元，相当于每年诞生4万亿级的超级赛道！

这场关乎城市未来、民生福祉、产业转型的重大工程，绝非“拆旧建新”那么简单。2025-2026年，从中央顶层设计到部委协同发力，从政策工具箱落地到地方试点推进，一套“顶层设计+要素保障+实操指引”的完整体系已全面成型。

一、顶层定调：2025-2026年部委纲领性文件，筑牢政策基石

城市更新的有序推进，离不开中央与部委的顶层设计。

2025年以来，从最高层级的中央文件到各部委的配套措施，政策密度、支持力度均创下历史新高，每一份文件都精准指向项目落地的核心堵点，为20万亿市场保驾护航。

（一）中央顶层文件：明确十五五城市更新总方向（2025年）

作为十五五城市更新的“总纲领”，两份中央文件确立了整体发展框架，明确了“宜居、韧性、智慧”的核心目标。

1.  《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（2025年5月2日，中办发〔2025〕15号）

这是十五五期间城市更新的最高层级指导文件，由中办、国办联合发布，明确了“到2030年建成宜居、韧性、智慧城市”的总体目标，部署了八大重点任务，涵盖既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区/厂区/城中村更新、城市功能完善、基础设施改造、生态修复、历史文化保护等核心领域。

其关键突破在于，首次系统提出“先体检后更新”“土地混合利用”“多元化投融资”“危旧房原拆原建”四大核心机制，打破了以往城市更新“重改造、轻规划”“重形式、轻实效”的痛点。

据中国政府网原文披露，该文件明确要求“杜绝大拆大建、急功近利”，坚持“居民自愿、政府引导、市场运作”的原则，让城市更新真正惠及民生。（源自：中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/202505/content_7023882.htm）

2.  《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（2025年8月）

这份文件将城市更新提升至“城市高质量发展核心抓手”的高度，明确支持老旧住房自主更新、原拆原建，为存量改造定调。

文件强调，城市更新要与人口结构变化、产业转型升级、生态环境保护相适应，推动城市空间结构优化、功能提升，为20万亿市场的有序释放奠定了政策基础。（源自：中国政府网2025年8月政策发布原文）

（二）部委配套文件：精准破解落地堵点（2025-2026年）

在中央顶层设计之下，自然资源部、住建部、发改委、财政部、金融监管总局等部委协同发力，出台多项配套政策，形成“规划、土地、资金、审批”四位一体的保障体系，其中2026年最新出台的政策更是直击项目落地难点。

1.  自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号，2025年12月31日，2026年1月正式落地）

作为2026年城市更新的“开篇新政”，这份文件聚焦规划、土地、产权、审批四大堵点，出台11项硬措施，堪称“项目落地指南”。

据中国政府网2026年1月21日披露，文件明确提出制定土地混合开发正面清单、微更新项目规划许可豁免、存量用地5年灵活过渡期政策、不动产登记简化、历史遗留问题分类处置等关键举措，其中5年过渡期政策由原固定期限调整为灵活期限，届满后可采用租赁出让方式延续，进一步降低企业参与门槛。（源自：中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202601/content_7055533.htm）

此外，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在2026年1月20日例行新闻发布会上补充说明，将在国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划评估优化，为项目实施提供灵活规划依据，同时鼓励各地出台空间复合利用管控要求，盘活存量空间资源。

2.  国家发展改革委：强化资金支持，打通投融资闭环

2025年，发改委已在中央预算内投资中专门设立城市更新专项，重点支持危旧住房、老旧街区转型等工程；

2026年进一步推动城市更新领域基础设施REITs试点扩围，目前已有北京、上海、广州等多地试点项目落地，成功打通“投资-运营-退出”的闭环，吸引社会资本加速入场。

据发改委2026年3月最新数据，截至目前，全国城市更新REITs试点项目总规模已突破500亿元，预计年内将新增试点项目30个以上。

3.  财政部：多元资金赋能，降低项目成本

财政部明确通过超长期特别国债、地方政府专项债支持城市更新项目，2026年已安排城市更新专项债额度1.2万亿元，较2025年增长30%。

同时，落实税费减免政策，对城市更新项目中的老旧小区改造、历史建筑修缮等环节，免征增值税、房产税等相关税费，进一步降低项目运营成本，引导社会资本积极参与。

4.  金融监管总局：优化信贷支持，破解资金难题

2026年2月，金融监管总局正式出台《城市更新项目贷款管理办法》，优化授信审批与风险管控，明确城市更新项目贷款期限可延长至30年，贷款利率较普通项目下浮10%-15%，支持金融机构加大信贷投放。

截至2026年3月，全国金融机构已累计投放城市更新相关贷款8000亿元，为项目落地提供了充足的资金保障。

二、权威发声：部委领导定调，解读十五五城市更新核心逻辑

政策的落地，离不开部委领导的权威解读与方向指引。2025-2026年，住建部、自然资源部等部委领导通过署名文章、新闻发布会、权威访谈等形式，多次发声，明确城市更新的核心逻辑、推进路径，为行业发展指明方向。

（一）住建部部长倪虹：核心发声，锚定城市更新三大重点

作为城市更新工作的核心牵头部门，住建部部长倪虹的多次发声，成为行业风向标，其2026年的最新表态的更是精准把握十五五开局节奏。

这篇文章是十五五城市更新的“思想纲领”，倪虹部长明确提出：城市更新是建设现代化人民城市的重要抓手，十五五期间要以城市体检为基础，统筹实施民生工程、发展工程、安全工程。文章重点强调“先体检、后更新，无体检、不更新”，要求各地将城市体检查找的问题作为更新重点，重点推进老旧小区“三个革命”（楼道、环境、管理）、完整社区建设、小微空间改造，让城市更新真正贴合群众需求。

在此次会议上，倪虹部长部署了十五五开局重点工作，明确提出要编制实施十五五城市更新专项规划，稳妥推进危险住房原址重建，坚持“居民自愿、政府引导、保障安全、因地制宜”的原则，同时推动房地产企业转型参与城市更新，将“好房子”建设作为房企转型的新赛道。

据会议披露，2025年全国已开工改造城镇老旧小区2.6万个，加装电梯1.4万部，惠及470多万居民，2026年将在此基础上扩大改造规模，重点推进成片连片改造。

3.  央视《新闻联播》权威访谈+ 经济日报专访（2026年3月）

在央视访谈中，倪虹部长明确表示：城市更新蕴含巨大的投资消费潜力，是“投资于物”与“投资于人”的结合点，建设“好房子”是房企与建筑企业转型的新赛道，未来企业竞争的核心是科技、质量与服务。

而在2026年3月经济日报的专访中，倪虹进一步细化了城市更新的三大工程：民生工程聚焦老旧小区改造、完整社区建设；发展工程聚焦老旧街区、厂区更新，培育新消费、新创业场景；安全工程聚焦城市基础设施生命线建设，守牢城市安全底线。

（二）其他部委领导：协同发力，明确要素保障方向

1.  住建部副部长秦海翔（2025年5月20日国新办发布会）

秦海翔副部长在发布会上解读中办国办《意见》时强调，城市更新是一项综合性、系统性战略行动，核心是推进“好房子、好小区、好社区、好城区”四好建设，建立“体检-规划-实施”一体化机制，避免碎片化更新，确保城市更新与城市发展整体协同。

2.  自然资源部总规划师张兵（同场发布会）

张兵总规划师明确了土地政策的核心方向：完善规划管控、用途管制、土地储备、不动产登记全链条政策，推广低效用地再开发试点经验，以“一张图”实现城市更新全生命周期管理，破解土地资源紧张、产权不清等痛点。

结合2026年最新政策，自然资源部进一步优化了土地混合利用、地下空间确权等措施，为存量空间盘活提供了政策支撑。

3.  发改委、财政部、金融监管总局负责人（同场发布会）

三大部委负责人分别表态，将形成“资金、土地、金融”协同保障格局：发改委将加大中央预算内投资力度，聚焦重点项目；财政部将创新财政支持模式，扩大专项债覆盖面；金融监管总局将加快出台专项贷款管理办法，优化信贷服务，全方位破解城市更新项目的资金难题。

三、实操拆解：75项政策工具箱（北京版），破解项目落地痛点

如果说部委政策是“顶层设计”，那么地方政策工具箱就是“实操手册”。

2026年1月，北京市发布《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，作为地方落实中央部署的标杆性文件，这份工具箱分3大类、7大领域，涵盖75项具体措施，直击土地、产权、资金、审批四大核心痛点，成为全国多地借鉴的模板。（源自：北京市住房和城乡建设委员会官网2026年1月发布原文）

（一）7大领域框架：全方位覆盖项目落地全流程

工具箱围绕城市更新项目落地的全流程，构建了7大核心领域，实现“从规模保障到主体协同”的全方位覆盖：

1.  强化建筑指标统筹（规模保障）：解决项目建设规模不足的问题；

2.  支持功能混合与复合利用（空间盘活）：盘活存量建筑与空间资源；

3.  优化历史遗留问题解决和土地续期（产权保障）：破解产权不清、土地续期难等痛点；

4.  加大资金和金融政策支持（投融资）：拓宽资金渠道，降低融资成本；

5.  加强区域综合性更新保障（片区统筹）：推动成片连片更新，避免碎片化；

6.  优化审批服务管理（流程提速）：简化审批流程，提高项目推进效率；

7.  鼓励多元参与和专业支撑（主体协同）：引导企业、居民、专业机构共同参与。

（二）3大类75项核心内容：分层推进，精准落地

工具箱采用“全面实施+试点推行+探索研究”的梯度设计，兼顾当下落地与长远创新，75项措施均有明确的实施路径和责任主体，可直接参考落地。

1.  全面实施类（41项，非申即享，直接落地）

这部分措施无需额外申请，企业和项目可直接享受，重点解决“能落地、快落地”的问题。核心包括：

— 建筑指标：对危旧房改建、非居改建保租房、轨道一体化更新给予市级建筑规模指标支持；存量建筑功能转换“非禁止即可行”，无需额外审批。

— 空间利用：推动地下/地表/地上分层确权，完善存量建筑功能转换政策；微更新项目（加装电梯、充电桩等）纳入规划许可豁免清单，无需办理规划审批，大幅缩短推进周期。

这一举措与自然资源部2026年最新政策高度契合，目前北京已有120余个微更新项目通过豁免清单快速落地。

— 审批优化：推行“一件事一次办”，将规划、土地、施工许可等多个审批环节整合，审批时限压缩50%以上；出台规划许可豁免清单，明确18类微更新项目无需办理规划许可。

— 资金支持：可直接争取中央预算内投资、地方专项债支持；落实税费减免政策，老旧小区改造项目免征增值税、房产税；鼓励银行提供中长期贷款，贷款利率下浮10%-15%。

2.  试点推行类（20项，局部先行，积累经验）

这类措施在部分区域试点推行，成熟后在全市推广，重点破解“难落地、高风险”的问题。核心包括：

— 土地与产权：老旧厂房加层改造不计入容积率，进一步盘活工业遗存；地下空间复合利用，明确地下空间产权归属；无手续建筑物分类认定处置，解决历史遗留产权问题；土地续期简化流程，无需重复提交材料；危旧房改造实行带押过户“四联办”，实现抵押、过户、解押、新抵押一次办结，大幅提升效率。

— 运营保障：国企房屋租期延长至10年，稳定企业运营预期；支持REITs、资产证券化盘活存量资产，目前北京已有3个城市更新REITs项目试点落地，总规模达80亿元。

3.  探索研究类（14项，前瞻布局，预留空间）

这类措施聚焦未来发展，探索创新模式，为十五五后期城市更新提供支撑。核心包括：

— 产权创新：探索三维产权体模型，明晰立体空间权属，破解地下、地上空间产权不清的难题；

— 资金创新：探索重点项目土地出让金分期缴纳，缓解企业资金压力；构建城市更新风险分担机制，降低企业投资风险；

— 审批创新：出台项目审查审批案例指引，规范审批流程；推动审批系统优化，实现8大类任务“一件事”集成办理，进一步提升审批效率。

（三）工具箱核心价值：全国示范，可复制可推广

北京版75项政策工具箱的核心价值，在于精准破解了城市更新项目落地的“四大痛点”——土地紧张、产权不清、资金不足、审批繁琐，为项目提供“一揽子”解决方案。

目前，上海、广州、深圳、武汉等多个城市已借鉴北京经验，出台本地城市更新政策工具箱，其中武汉在城市更新中融入“AI+建筑”理念，打造星城中心等标杆项目，通过“五链融合”模式，实现产业与城市更新的深度融合，成为地方实践的典型案例。

随着北京版工具箱的推广，城市更新正从“试点探索”走向“全国规范化”，为20万亿市场的有序释放提供了坚实的实操支撑。

四、20万亿潮涌：城市更新的机遇与未来展望

据中证鹏元测算，十五五期间城市更新市场总投资规模约20万亿元，年均投资4万亿元，涵盖老旧小区改造、产业园区升级、历史街区修缮、基础设施更新等多个领域，市场空间巨大。结合2026年最新政策与数据，我们可以清晰看到，城市更新已进入“政策红利释放期+市场机遇爆发期”。

从市场主体来看，房地产企业、建筑企业、运营企业、金融机构正加速布局：房企从“增量开发”转向“存量运营”，参与老旧小区改造、片区更新；建筑企业聚焦绿色改造、智能建造，抢占工程建设市场；

运营企业聚焦社区服务、产业运营，挖掘长期收益；金融机构通过信贷、REITs等方式，提供多元化资金支持。

正如倪虹部长所言，建设“好房子”、参与城市更新，已成为房企与建筑企业转型的新赛道。

从地方实践来看，除了北京的政策工具箱，武汉、深圳、广州等城市已形成特色模式：武汉星城中心由中建三局打造，将原中建三局大楼旧址改造为“AI+建筑”智慧楼宇，实现“上下楼即上下游”的产业生态，成为城市更新与产业升级融合的标杆；

深圳推行“片区统筹+产业导入”模式，将老旧厂区改造为科创园区，吸引高新技术企业入驻；

广州聚焦历史文化保护，将骑楼街区改造为特色商业街区，实现“文脉永续+商业活化”。

但同时我们也要清醒认识到，城市更新并非“一本万利”，仍面临着资金回收周期长、产权纠纷复杂、居民协调难度大等问题。

这就需要企业精准把握政策导向，依托75项政策工具箱，优化项目模式，聚焦民生需求与产业适配，才能在20万亿市场中抢占先机。

结语

十五五城市更新，既是稳增长、惠民生的民生工程，也是促转型、育新动能的发展工程。

20万亿市场的背后，是政策的持续赋能，是城市发展的必然需求，更是行业转型的重大机遇。

对于从业者而言，如何精准解读政策、用好75项工具、挖掘项目价值？对于城市而言，如何平衡更新速度与民生温度、历史保护与产业发展？欢迎在评论区留言探讨，一起把握城市更新的时代红利！