2026年3月26日 13:24:44网络营销评论2阅读模式

IMF副总裁建议央地国企退出房地产市场

世界前十大经济体2024年房地产增加值对GDP的贡献

自然资源部2026年38号文以新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发为核心导向，既为房地产市场释放出存量盘活、结构优化的长期利好，也从供给端彻底扭转土地依赖型发展逻辑，倒逼土地财政告别外延扩张式增长，走向存量提质与税源重构的深度转型。尽管行政权力垄断与路径依赖仍为土地财政保留一定腾挪空间，地方政府仍可通过存量调规、容积率提升、土地综合利用等方式维持阶段性收入，但这种模式不可持续，长期将加剧债务风险、扭曲资源配置、抑制市场活力。IMF副总裁提出央地国企全面退出房地产市场、让市场在资源配置中发挥决定性作用的建议，直击土地财政转型的核心症结，既回应38号文的政策导向，也为破解政府与市场边界模糊、国企非主业挤占资源、房价与地价联动失衡等难题提供务实路径。推进此项改革，不仅是房地产行业回归民生属性与市场规律的必然选择，更是地方财政摆脱土地依赖、构建高质量发展经济结构的关键抓手，对理顺央地财权事权、优化国土空间利用、培育可持续税源、防范系统性风险具有全局性、长期性意义。

38号文的出台标志着土地供给逻辑的根本性转变，过去数十年以新增建设用地扩张支撑城市建设、以土地出让金弥补地方财政缺口的模式走到转型临界点。文件明确新增建设用地优先保障重大项目与民生事业，切断经营性房地产与新增土地的直接关联，倒逼市场转向城中村改造、老旧厂区更新、闲置楼宇盘活等存量开发赛道，形成增存挂钩、以存为主的供地新格局。这一政策短期缓解土地市场过热与库存高企并存的矛盾，降低房企拿地成本与开发风险，稳定市场预期，为刚需与改善型需求释放空间；长期则推动房地产从金融属性主导回归居住属性，减少资金空转与资源错配，促进市场平稳健康发展。但政策落地过程中，土地财政的惯性与权力垄断形成显著阻力，地方政府长期依赖土地出让金、土地抵押融资、房地产相关税费维持运转，部分地区土地财政依赖度超七成，债务偿还、基建投资、民生支出均与土地收入深度绑定。即便新增供地受限，地方仍可通过调整规划用途、提高开发强度、整合低效用地、设立土地储备平台等方式延续土地收益，甚至借助国企拿地托市、虚增土地出让收入，导致土地市场化改革滞后，资源配置效率难以提升，土地财政转型陷入“想转不敢转、能转不愿转”的困境。这种腾挪空间看似维持短期财政平衡，实则积累长期风险，加剧地方债务膨胀、土地闲置浪费、市场竞争不公，阻碍经济结构转型升级。

IMF副总裁提出的央地国企退出房地产市场建议，精准切中土地财政转型的体制性障碍，具有极强的现实针对性与可行性。长期以来，央地国企凭借资金、信用、拿地优势深度介入房地产开发，不仅挤占民营房企市场空间，扭曲市场竞争秩序，更成为地方政府维系土地财政的重要载体。国企拿地往往不计成本、不重效益，既推高土地价格与房价，又造成大量闲置土地与低效项目，同时将政府信用与房地产风险捆绑，放大系统性风险。国企退出商业性房地产领域，并非放弃住房保障职责，而是回归国企主业定位，将保障性租赁住房、共有产权房等民生项目与市场化开发严格分离，让专业房企主导商品住宅市场，形成“保障归保障、市场归市场”的清晰格局。此举能够打破土地市场的行政垄断与国企垄断，还原土地作为生产要素的商品属性，通过市场化招标、拍卖、挂牌形成真实地价，减少政府干预与暗箱操作，提升土地利用效率。同时，国企退出可释放大量土地资源与市场份额，吸引民间资本有序进入，激发市场主体活力，推动房地产行业从规模扩张转向品质提升，从高杠杆转向稳健经营。更重要的是，这一举措从根源上弱化地方政府与土地市场的利益绑定，消除政府通过国企托市、虚增出让收入的操作空间，倒逼地方政府放弃短期土地收益，转向培育长期税源、优化财政结构，为土地财政转型扫清体制障碍。

从土地财政转型的视角看，央地国企退出房地产市场与38号文形成政策合力，共同推动地方财政从“土地依赖型”向“税源支撑型”跨越。传统土地财政以一次性土地出让金为核心收入，具有不可持续性、波动性强、与实体经济脱节等缺陷，而市场化导向的转型要求构建以税收为主体、多元稳定的财政收入体系。国企退出房地产后，土地出让回归市场化定价，地价与房价逐步回归合理区间，居民购房成本下降，消费潜力释放，带动实体经济复苏；同时，地方政府不再依赖卖地收入，必然转向优化营商环境、培育产业税源、盘活存量资产、发展数字经济与现代服务业，形成财政收入与经济增长良性循环。38号文严控新增房地产用地，推动存量土地高效利用，能够提升土地产出效率，增加土地增值税、房产税、城镇土地使用税等稳定税源；国企退出则减少政府对土地市场的直接干预，降低土地融资规模，防范债务风险，为财税体制改革创造宽松环境。两者协同发力，可逐步降低土地出让金在地方财政中的占比，提高税收收入比重，实现土地财政向现代公共财政转型，提升财政可持续性与抗风险能力。

在市场决定性作用导向下，推进土地财政转型与经济结构优化，需要构建系统性、全方位的对策体系，兼顾短期稳定与长期改革，打通政策堵点、破除体制障碍、培育新增长动能。首先，深化土地要素市场化改革，全面落实38号文增存挂钩要求，完善存量土地盘活机制，简化城市更新审批流程，鼓励土地复合利用与高效开发，建立土地利用效率评价体系，对闲置土地、低效用地依法回收或强制流转，杜绝政府与国企囤地捂地行为。健全土地产权制度，明晰土地所有权、使用权、收益权边界，推进农村集体经营性建设用地入市，实现与国有土地同权同价，打破城乡土地二元结构，扩大土地市场化配置范围，增加土地供给渠道，平抑土地价格，减少地方政府对土地一级市场的垄断。其次，加快财税体制改革，培育地方主体税源，稳步推进房地产税立法与试点扩围，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税整合优化，形成稳定可持续的地方税源，替代一次性土地出让收入。合理划分央地财权事权，加大中央对地方转移支付力度，保障地方民生支出与公共服务供给，减轻地方财政压力，降低土地依赖。规范地方政府债务管理，严控土地抵押融资规模，推进存量债务置换与风险化解，建立债务预警与问责机制，杜绝以土地为载体的违规举债，切断土地财政与债务风险的传导链条。

推动央地国企有序退出房地产市场，需坚持分类施策、平稳过渡，避免引发市场波动。对主业非房地产的央企与地方国企，全面清理商业性房地产项目，通过股权转让、资产剥离、项目清算等方式快速退出，聚焦主责主业，服务国家战略与实体经济发展；对承担住房保障任务的国企，剥离市场化开发业务，专门负责保障性租赁住房、公租房、棚改安置房等民生项目建设运营，实行独立核算、公益化运作，不参与商品住宅市场竞争。建立国企退出配套支持政策，设立专项基金帮助国企处置存量项目与不良资产，化解债务包袱，避免因集中退出导致项目烂尾与市场恐慌。同时，完善市场准入与公平竞争机制，破除民营企业在拿地、融资、审批等方面的隐性壁垒，保障各类市场主体平等参与土地开发与房地产经营，形成多元竞争、优胜劣汰的市场格局。加强金融监管协同，引导金融机构优化信贷结构，减少对房地产领域的过度授信，加大对制造业、科技创新、小微企业的金融支持，推动资金脱虚向实，避免金融资源过度集中于房地产，降低经济金融化风险。

培育新经济增长点，构建与市场化土地制度相适配的经济结构，是土地财政转型的根本支撑。地方政府应摆脱房地产依赖，将资源重心转向高端制造、生物医药、新能源、数字经济、现代服务业等战略性新兴产业，打造特色产业集群，提升产业附加值与税收贡献。推进城市发展模式转型，从规模扩张转向内涵提升，以城市更新带动基础设施完善、公共服务优化、人居环境改善，促进消费升级与内需扩大。盘活国有存量资产，推进基础设施公募REITs扩容，将交通、能源、仓储物流等资产证券化，实现资产变现与增值，增加地方财政非税收入，替代土地出让收益。发展数字财政与股权财政，依托数字经济培育数据要素税源，通过国有资本市场化运作获取长期投资收益，形成“税收+资产收益+数据收益”的多元财政收入结构。加强人力资本投资，优化教育、医疗、养老等公共服务供给，提升人口素质与创新能力，为经济转型提供人才支撑，实现从土地红利向人才红利、创新红利转变。

强化法治保障与政府职能转型，是确保市场决定性作用发挥、土地财政转型落地的关键。完善土地管理、房地产市场、财税金融等领域法律法规，明确政府与市场边界，规范政府土地出让、规划调整、融资举债行为，杜绝行政权力干预市场运行。推进放管服改革，简化行政审批，优化营商环境，减少政府对微观经济活动的干预，建设服务型政府。改革地方政府政绩考核体系，弱化GDP、土地出让收入等指标，增加产业发展、税收质量、民生保障、生态保护等考核权重，倒逼地方政府摒弃短期土地收益，聚焦高质量发展。建立跨部门协同监管机制，加强自然资源、财政、金融、住建等部门联动，严厉打击土地违法、囤地捂盘、虚假出让等行为，维护市场秩序与公平正义。健全住房保障体系，以市场化供给满足多层次住房需求，以保障性住房覆盖低收入群体，实现住有所居目标，避免房地产市场大起大落，为土地财政转型创造稳定的社会环境。

土地财政转型是一场涉及经济、社会、体制的深刻变革，不可能一蹴而就，需要兼顾改革力度、发展速度与社会可承受度。38号文划定了土地供给改革的底线，IMF副总裁的建议指明了市场化转型的方向，两者结合既是破解当前房地产困境与财政难题的应急之策，也是推动经济高质量发展的长远之计。央地国企退出房地产市场，本质上是理顺政府与市场关系、回归市场经济规律的必然选择，能够打破土地垄断与利益固化，释放市场活力与内生动力，为土地财政转型扫清障碍。在市场决定性作用导向下，通过土地要素市场化、财税体制改革、国企功能重塑、产业结构升级、政府职能转型等系统性举措，可逐步实现地方财政从土地依赖向税源支撑转变，房地产从金融炒作向居住民生回归，经济从资源消耗向创新驱动升级。这一转型过程虽面临权力惯性、利益调整、风险防控等挑战，但只要坚持市场化改革方向不动摇，稳步推进各项配套政策落地，就能彻底摆脱土地财政困局，构建起高效、公平、可持续的经济结构与财政体系，为经济社会长期健康发展奠定坚实基础。

在改革实践中，需充分认识到土地财政转型的复杂性与长期性，既要坚决破除体制机制障碍，推动央地国企有序退出房地产市场，落实38号文各项要求，遏制土地滥用与行政垄断；也要注重平稳过渡，防范因改革过快引发财政缺口、市场波动、债务违约等风险，通过渐进式改革实现软着陆。同时，要尊重市场规律，发挥市场在土地定价、资源配置、行业竞争中的主导作用，减少不必要的行政干预，让市场主体自主决策、公平竞争，提升资源配置效率与经济发展活力。地方政府应主动转变发展理念，放弃短期土地收益，聚焦产业培育、税源建设、公共服务，以高质量发展替代规模扩张，以可持续财政替代土地依赖。中央层面应加强顶层设计与政策协同，完善财税、金融、土地、国企改革配套制度，给予地方必要的财政支持与改革空间，形成上下联动、协同推进的改革格局。

长远来看，央地国企退出房地产市场、土地财政全面转型，不仅关乎房地产行业与地方财政的健康发展，更关乎国家经济结构优化与现代化建设全局。通过市场化改革还原土地要素属性，打破行政与国企双重垄断，能够引导资金、人才、技术等资源流向实体经济，推动产业升级与创新发展，增强经济内生增长动力。同时，可持续的财政体系能够提升政府公共服务能力，改善民生福祉，促进社会公平正义，实现经济发展与民生改善良性循环。在38号文政策导向与市场化改革建议的双重推动下，只要坚定不移推进改革，破除利益藩篱，强化制度保障，就能顺利实现土地财政转型目标，构建起市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，推动中国经济行稳致远，迈向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展新阶段。

改革推进过程中，还需注重区域差异化施策，避免“一刀切”带来的适配性问题。不同城市土地财政依赖程度、房地产市场发育水平、产业支撑能力存在显著差异，一线城市与强二线城市土地资源稀缺、市场成熟度高，可加快国企退出与存量土地盘活节奏，优先推进房地产税试点与产业税源培育；三四线城市及县域房地产库存压力大、产业基础薄弱，需循序渐进推进国企转型，先以存量更新化解库存风险，再逐步培育特色产业与可持续税源，避免因改革节奏过快导致财政失稳、市场崩盘。同时，要强化社会预期管理，通过政策解读、信息公开、试点示范等方式，稳定市场主体与地方政府的改革预期，避免因信息不对称引发恐慌性抛售、非理性拿地等行为。建立改革动态评估与调整机制，定期跟踪土地财政转型成效、房地产市场运行、地方债务风险等指标，根据实际情况调整政策力度与路径，确保改革始终在可控范围内推进。

此外，需统筹推进住房保障体系与房地产市场协同发展，避免国企退出后出现保障性住房供给缺口。应构建“政府主导保障、市场主导商品”的双轨体系，政府通过财政投入、政策扶持、国企专责等方式，保障低收入群体、新市民、青年人等群体的基本住房需求，加大保障性租赁住房、共有产权房供给，完善住房租赁市场规则，规范租金定价、合同签订等行为，稳定住房租赁预期。市场层面则通过充分竞争实现商品住房的多元供给，满足不同收入群体的改善型、个性化住房需求，推动房地产从“高杠杆、高周转”向“品质化、精细化”转型，实现住房的民生属性与经济属性平衡发展。同时，要加强土地资源生态保护，将绿色发展理念融入土地供给与房地产开发全过程，严控高污染、高能耗项目落地，推进海绵城市建设、土地生态修复，实现土地资源的可持续利用与生态环境协同发展。

从国际经验对比来看，IMF副总裁的建议也契合多数市场经济体处理政府与市场关系、规避财政依赖风险的普遍规律。发达国家与地区普遍通过明确国企定位、推进国企市场化改革、强化土地资源市场化配置，避免政府与国企深度介入房地产领域，形成以税收为主体、多元税源支撑的财政体系，即便部分国家面临城镇化后期土地资源约束，也能通过存量土地高效利用、产业税源培育等方式实现财政可持续。中国推进土地财政转型与国企退出房地产，可借鉴国际经验中法治保障、市场监管、民生保障等成熟做法，同时结合自身国情，突出央地协同、渐进改革、民生优先的特色，避免盲目照搬，走出符合中国实际的市场化转型路径。

归根结底，土地财政转型的核心是理顺政府与市场的关系，厘清政府边界、释放市场活力，而央地国企退出房地产市场正是这一核心的具体体现。38号文从土地供给端划定改革边界，IMF副总裁的建议从市场主体端破除改革障碍，两者相辅相成、互为支撑。唯有坚持以市场决定为基础，以法治保障为支撑，以民生改善为导向，以产业升级为动力，才能推动土地财政彻底转型，让房地产回归居住本源，让地方财政摆脱路径依赖，让经济结构实现高质量转型，为中国式现代化注入持久强劲的动力。这一改革虽非一日之功，但只要方向明确、措施得力、稳步推进，终将实现既定目标，为中国经济社会发展开辟更广阔的空间。

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