陈昊泽:保险销售人员治理机制的反思与完善

一、保险销售人员治理目标与实效的矛盾

      改革开放恢复保险业以来，随着保险业快速发展，保险销售人员宏量化与保险销售人员治理有效性间的矛盾不断放大。1980 年至 1990 年为中国人民保险公司在全国范围内独营保险业时期。这一期间，中国人民保险公司恢复分支机构 810 家，专职保险干部数量由 3423 人上升至 84750 人，全年共收取保费总额由 4.6 亿元上升至 177.9 亿元。至 1999 年统一保险销售从业资格考试出台，我国全年保费收入已达到 1393.2 亿元，仅兼业保险销售机构数量就超过 58000 家。

      保险业高速发展的同时，保险销售人员治理矛盾开始显露：一方面，保险销售人员是我国保险监管的重点，形成以《保险法》《保险代理人监管规定》《保险经纪人监管规定》等法律法规为中心的保险销售人员规制体系。原银保监会 2021 年 1 月下发的《保险销售指引（征求意见稿）》首次要求针对各类渠道主体开展的保险销售活动建立统一的监管规则，2021 年 4 月发布的《关于深入开展人身保险市场乱象治理专项工作的通知》，更将保险销售列为专项治理事项的第一位。另一方面，保险销售实践中人员素质较低，违法违规销售频发，仍是我国保险监管面临的主要问题。

（一）保险销售人员的准入适格性监管难题

      1999 年原保监会下发《关于联合组织保险代理人资格考试有关问题的通知》，正式确立全国统一的保险销售从业资格考试规则。2006 年原保监会出台《保险营销员管理规定》将这一考试确立为法定制度，根据该规定第 6 条，保险公司营销员应当通过原保监会组织的保险代理从业人员资格考试，取得保险代理从业人员资格证书。2009 年《保险法》第 111 条第 1 款亦规定“保险公司从事保险销售的人员应当符合国务院保险监督管理机构规定的资格条件，取得保险监督管理机构颁发的资格证书”。同时，2002 年以来，《保险法》第 112 条规定“保险公司应当建立保险代理人登记管理制度”，明确通过考试并经过登记是保险代理人的必要条件。从实践来看，统一保险销售从业资格考试制度虽实施多年，但对保险销售人员素质提升作用并不明显。原保监会在 2012 年《关于坚定不移推进保险营销体制改革的思路和措施（征求意见稿）》中指出，“保险营销体制已步入广增员、高脱落、低素质、低产能的恶性循环”。

      2014 年国务院下发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，开启了保险监管的简政放权，统一保险销售从业资格考试随之取消。2015年全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《保险法》部分条款作出修改，取消保险销售（含保险代理）、保险经纪从业人员资格核准审批事项。同年原保监会发布《关于取消和调整一批行政审批事项的通知》《关于保险中介从业人员管理有关问题的通知》，明确了保险销售资格证书不作为执业登记管理的必要条件，并进一步要求保险公司、保险中介机构规范从业人员准入管理，各保监局加强风险监控。随着统一从业资格考试的取消，保险销售人员准入适格性的判断权由监管部门转交给保险公司和保险销售机构。这要求构建一种新的监管体制，即监管部门通过对保险公司和保险销售机构的监管，实现对销售人员准入适格性的间接把关。

      事前审批转变为事中事后监管，内含着强化保险销售人员治理的要求。但至今为止，法律法规并未明确作为准入判断标准的适格性要件，业界也尚未形成系统完善的保险销售人员准入考核机制。在《保险法》层面，保险销售人员的适格性要件仅被简单提及：第 111 条规定保险公司的保险销售人员应当符合保险监督管理机构规定的适格要件；第 122 条规定保险销售人员的适格性要件包括品行良好与专业能力，这些标准缺乏可执行性指引。在规范性文件层面，较之 2013 年《保险销售从业人员监管办法》，2020 年出台的《保险代理人监管规定》与《保险经纪人监管规定》设置了更为详细的保险销售人的适格性要件。根据《保险代理人监管规定》第 36 条、第 37 条，《保险经纪人监管规定》第 32 条、第 33 条，保险销售人应当满足品行良好、专业能力等积极要件与未经过刑罚、处罚、惩戒等消极要件，保险中介机构应制定规范统一的招录政策、标准和流程。在行业自治层面，目前尚未形成统一的保险销售人员适格性判断标准，在本文检索范围内，只有少数省级保险行业协会制定了相关文件。总体而言，保险销售人员准入的行业性与区域性标准至今仍未建立起完整体系。

      自 2015 年全国统一的保险销售从业资格考试被取消以来，保险销售人员数量出现“大量进入，大量退出”现象的同时，不当保险销售行为呈上升趋势。一个典型的指标是，2015 年至 2019 年间，保险代理人的数量从 471 万增长至 912 万。在 2020 年这一数字开始回落，当年保险代理人数量降为844 万人。据《2024 中国保险发展报告》显示，截至 2023 年底保险代理人的数量减至约 281 万，且无止跌迹象。与此同时，以人身保险销售为例，2022 年全年人身保险中关于销售环节的投诉量达 36136 件，占总投诉量的约 50.97%。2023 年第一季度人身保险中关于销售环节的投诉量达14790 件，占总投诉量的约 56.50%。

（二）保险销售人员稳定性管理教育的困境

      保险销售人员进入保险业后，涉及后续管理教育问题。《保险法》在这方面的规定历来不足，第 112 条仅要求保险公司加强对保险代理人的培训和管理，但并未涉及保险销售机构的管理责任，且并未明确培训与管理所涵盖的具体事项；第 125 条设置了个人保险代理人在人寿保险业务上的专属制，这一制度在人寿保险销售渠道以个人保险代理人为主的现今，有利于实现保险公司对保险销售人员的直接管理。然而，双方的关系并不明晰：一方面，双方多数签订保险代理合同，而不成立劳动关系，这导致保险销售人员在劳动保护方面处于相对薄弱的状态；另一方面，保险监管部门下发的保险销售人员管理规则也须经由雇主之手予以执行。双方关系中又存在带有劳动色彩的内容，包括纪律处分、考勤制度、底薪制度等。这一关系模式下，保险销售人员的职业稳定性差，收入来源以业绩冲量为主，因而具有不当销售行为的倾向性，并且缺乏自我提升的动力。

      此外，现行制度体系中缺乏针对职业发展与稳定性的支持性安排。2020 年以来，原银保监会出台了一系列保险销售人员监管规范性文件，补强了保险销售人员的管理教育制度。根据《保险代理人监管规定》第 36 条、第 37 条，《保险经纪人监管规定》第 32 条、第 33 条，保险中介机构应实施保险销售人员的岗前培训和后续教育。《保险代理人监管规定》第 45 条要求保险代理机构明确管控责任，构建合规体系，注重自我约束，加强内部追责，确保稳健运营。然而，上述规则亦缺乏明确性。一方面，随着抽象程度的提高必然导致内容空洞化，这使得法规难以为实践提供操作性指引；另一方面，此种做法是在《保险法》基础上额外对于保险中介机构课以管理保险销售人的义务。这可能违反《中华人民共和国立法法》第 91 条第 2 款，根据该款规定，没有法律、国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定增加法人义务的规范。

      实践中，统一考试制度废止后，保险公司反而降低了保险销售人员的准入门槛，这主要体现在培训时间、内部考试难度等方面。保险公司缺乏对保险销售人员的职业伦理教育，更倾向于培训销售技巧，因为这可以直接带来更多保费收入。虽然没有明确的指标证明是政策利好、行业快速发展导致行业吸引力增加，还是准入门槛的宽松，使得人员大量增加，但是从保险代理人数量的大量回落情况来看，其原因更可能是后者。保险销售准入门槛的降低使得客观上不具备保险销售专业知识、素质的人员进入保险销售领域，这些人员往往以“人情销售”“拉人头”等方式销售保险，并且他们的职业稳定性很差。

二、保险销售人员治理困境本质之剖析

      保险销售人员治理之困境，在社会系统论项下能够得到解明乃至解决，其核心在于将保险销售人员治理置于保险销售制度体系、经济（保险）与法律的关系、社会运行基本逻辑中。社会系统论的理论源点是，系统在内部运作上是封闭的，而在对外认知上却是开放的。系统反思的过程即是系统与自身建立关系的过程，其可以通过有意义地识别它并将其与被排斥的环境联系起来来解决这个问题。在规范运作层面，信息与介入这两种机制把法律的运行闭合与对外部环境的认知开放结合起来，通过自我调整来调整他者。正如有学者指出的，运行闭合的法律系统对外部的认知，意味着开放法律系统通过内在生产的信息生产外部世界的内部模式，法律系统依靠这个模型调整自己的运行方向。在这一维度，保险销售人员治理问题的根源，在于其规制的过度社会化，发生了规范性预期违背问题，存在着系统间联动的失灵。

（一）保险销售人员规制的过度社会化

      在规范层面，保险销售人员治理主要通过销售人员规制发挥作用，即通过自身运行模式的变化，影响作为经济系统子系统的保险系统之运作。法律自创生系统通过其要素的操作而自我生产和限定在这些要素中可操作的统一体，也正是这种自创生的过程赋予了系统自身的统一。系统的“沟通”经由系统特有的二元符码实现，法律系统的二元符码为“合法/ 非法”，经济系统的二元符码为“支付/ 不支付”。法律系统的二元符码源于法律是“将规范的行动预期以整合性一般化的社会系统构造”。经济系统的二元符码之外，其他作为经济理论的基本概念的东西则是衍生事实，如生产、交换、分配、资本、劳动。每一次有效支付都会产生价格形成效应，从而在结构形成层面上产生第二种效应；除了重新生成收款人手中的付款选项外，它还允许对哪些付款可用于哪些商品和服务形成期望。人类在由意义构成的世界中生活，世界对于作为生命体的人类的意义并非单一。相反，世界向人类展示了极为丰富的可能性，这并非先定在现实的直觉意识、信息加工、行为等能力上。因此，有时在现实性中有明证的体验内容同时也蕴含着复杂且不确定的其他可能性。由此，社会各系统间往往存在着结构耦合关系，即通过内部“自省装置”将“外部性”不断地做系统内部参照。

      保险销售人员规制显然被置于法律系统与经济系统的耦合结构之中，法律系统的二元符码在保险销售人员规制维度，进一步结合程式分化为“合法（适格）/ 非法（不适格）”。保险市场的信息不对称性引发了保险销售人的道德风险，造成保险销售行为“异化”，这对保险监管部门课加了对应监管的要求。从二阶观察出发，保险销售人员规制的理想状态在于，规制系统在判断适格性时，应不断对保险销售活动所依托的社会与经济环境进行化约，使其预期认知与规范认知得以协调一致。然而，现实是保险销售从业资格考试本身并未按照这一模式运作，而是让位于保险销售人员快速增加的社会需要。正如托依布纳所言，将作为规制对象的其他社会系统的基本要素导入法律系统内部，可能产生法律的过度社会化现象，导致法律系统内部的基本要素被破坏。纵使法规在监管层面创设了大量条款，法律系统仍然未形成“合法（适格）/ 非法（不适格）”的实体判断基准，导致其内部无法形成一个独立封闭的体系。这使得这一制度不具有创造规范预期的属性，基本无法起到适格性的判断功能，保险销售人员规制出现了预期违背。准入登记制度本身是一种程序性保障，其需要与适格性判断相结合才能发挥功能，而在适格性判断不存在的时期，准入登记制度亦形同虚设。保险销售人员的管理与教育制度由保险公司和保险销售机构共同承担，因此其面临的问题在制度层面呈现共性，即法律法规尚未有效介入适格性的判断。由于销售人员同时处于经济系统之中，其行为以“支付 / 不支付”为运行逻辑，推动着系统的持续再生产。

      保险系统下，对于保险销售人员的判断基准演化为“支付”即等于“适格”，“不支付”即等于“不适格”。在时间与事实的角度下，在缺乏法律系统稳定规范性预期时，经济系统以利润为导向而较容易萌生利益相反的情况。保险销售人的收入与业绩直接挂钩，这造成保险销售中的机会主义倾向。抉择的同一性是通过期望得到保证的，行动借助期望进行反照，采取了抉择的形式。为了多签保单，保险销售人员可能不明确或不如实讲解保险合同条款（概念混淆、同业诋毁、不当销售）、夸大投资收益（夸大宣传）、隐瞒投资风险（片面介绍），这直接降低了承保的质量。这在实践中则反映为保险销售纠纷的大量发生，是保险销售人员职业稳定性问题的根源所在。对此，必须坚决排除在法律系统的固有逻辑与经济系统的固有逻辑之间出现相互混同的现象。

（二）保险销售人员治理的规范性预期违背

      保险销售人员与投保人在投保这一过程中，均面临极其复杂的系统运作。在系统与环境不断变化的条件下，行动者始终只能在预期的基础上开展实际行动，并据此选择其行动程序与策略。换言之，一切行动及其衍生问题都具有不确定性，只能以可能性方式呈现。个体为满足自身欲求而行动时，会与其他同样为自我实现而行动的主体展开博弈与协商，从而在社会系统中生成一种走向一致性的倾向。行动者不断地努力达成秩序和可预期性，他们将寻求和他人一起共享理解，因为这将会确立一种期待的交互性，从而稳定情境。规范预期之所以通常不会随着预期落空而变化，其原因在于这种预期是一种受到制度约束的预期。基于法律系统的功能，人们往往以法律规范预期作为前提而有所作为。在耦合结构发生问题时，规范性预期难以保持，因而运作陷入一种高度不确定性。换言之，系统自省装置的瘫痪。一个有意义的系统总是等于一个对自己有意义的系统，它既有意义地定义了期望，也有意义地定义了它的边界。正因为如此，进入系统内部的社会事件，将按照系统自身所特有的符码来理解和处置，从而确保了系统的闭合性。

      我国保险业目前出现的“双退”问题，实际上与保险销售人员、投保人（潜在投保人）对保险业的预期有关。作为将预期认知与规范认知相协调的系统，法律系统通过“制裁（法律效果）”实现预期固持。相对的，若不再维持“合法 / 非法”，法律将不再作为一个差异化系统存在。行业内长期存在对保险销售职业的负面认知，社会偏见使公众对销售人员的专业能力和适格性缺乏信任。受此影响，一些从业者自身也难以形成充分的职业认同，将保险销售更多地理解为谋生手段，而非值得长期投入的职业选择。信用是发生信用关系双方当事人的一种良好愿望或预期。但这种预期是有风险的，交易的其中一方可能有意或无意的违背诺言的行为。在这一意义上，信用的底层逻辑是一种承诺。正是保险治理未能在社会层面塑造保险业信用，导致了信任危机。

（三）保险销售人员管理中的系统联动失灵

      系统是由若干要素组成的、具有一定新功能的有机整体，各个作为系统子单元的要素一旦组成系统，整体就具有独立要素所不具有的性质和功能，从而表现出整体的性质和功能，不再等于各个要素的性质和功能的简单相加。同时，组成系统诸要素的种种差异使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级。伴随着现代社会各个系统分化过程的高度复杂化，每个独立的社会系统又演变成新的功能分化的起点，这造成各系统相互观察层次的重叠化。规范的动态关联表现为系统内部要素按照系统特有的方式相互依存、相互作用、相互制约。保险销售管理制度系统本身是法律系统项下的子系统，以其“合法 / 非法”二元符码不断将外部环境做内部化约。保险销售管理制度系统项下，又可细分为保险销售人员规制、保险销售行为制度、保险销售救济制度等，三者二元符码的运作又尤其自身特点：保险销售人员规制为“合法（适格）/ 非法（不适格）”；保险销售行为制度为“合法（适当）/ 非法（不适当）”；保险销售救济制度为“合法（应受保护）/ 非法（不应受保护）”。从系统内部的视角来看，三者规范在理想情况下应当发挥体系效应，实现内在体系间的相互检索、相互配合乃至规范缺失情况下的漏洞填补。

      任何单项体制的改革只能改善要素状态，各项体制配套改革才能改进系统结构。当保险销售人员规制二元符码运行受到影响，则保险销售管理制度系统内部的自我指涉必然要求通过保险销售行为制度、保险销售救济制度补完保险销售人员规制的“零件”。然而，对于我国现行保险销售制度而言，这一努力面临着困境。在保险销售人员规制与保险销售行为制度的互动层面。《保险法》以领域法模式，将保险合同法与保险业法合于一法，但两部分所涉主体并不相同。保险合同法的主体包括保险人、投保人、被保险人、受益人等，保险业法的主体包括保险公司、保险销售机构、保险销售人员等。保险法现行研究偏重保险合同法，保险销售过程被归于保险合同法项下的保险说明义务，保险销售人员往往被合并于保险人概念项下，而较少作为一个独立主体被省察。诚然，保险合同法视角下，保险销售人员往往是保险人的代理人，且真正缔结保险合同的仅是保险人与投保人。但是，保险业务的性质使得中介必不可少，保险公司和保险销售机构作为制度化的组织主体，并不直接承担具体的销售行为，其销售活动需由保险销售人员实际执行。

      进一步说，保险监管部门将大部分保险销售人员适格性判断的权力下放至保险行业、保险公司，这导致了保险销售人员规制的行为规制性较弱，刑罚、行政处罚等消极性适格要件仅能划定行为红线，而难以起到行为引领作用。同时，保险销售行为制度也难以为保险销售人员规制提供标准。保险合同法上，保险说明义务存在的过度形式化问题；保险业法上，《保险法》第 116 条与第 139条划定了保险销售人禁止性的行为要求，但只有寥寥“欺骗”“隐瞒”的表述，这并未较《民法典》第 148 条规定的欺诈撤销权在规范上有任何增量。2012 年《人身保险销售误导行为认定指引》，也仅仅是规定了“毋为”而很难由此解释出“应为”的要件。

      在保险销售人员规制与保险销售救济制度的互动层面，由于现行法不具备明确的保险销售人员适格性要件，司法裁判难以判断何为不适格的保险销售人员，并进而作出有利于投保人方的判决。《保险法》第 111 条、第 112 条、第 122 条是关于保险销售人适格性的规定。以相关法条为检索关键词可发现，在司法实践中，投保人常以销售人员能力不足为由主张合同无效，认为合同违反强制性规定；但法院普遍认为销售人员能力属于保险公司内部自主管理的事项，不属于民事审判的评价范畴，故不予采纳此类主张。同时，在涉及《保险法》第 125 条的个人保险代理人专属制的判例中，投保人方以个人保险代理人同时代理多家保险公司的寿险为由，要求认为保险销售人不适格，而法院往往认为个人保险代理人对专属制的突破属于保险公司内部监督管理问题，与保险销售人适格性没有直接联系。由此，保险销售人员规制在实践中基本不具可诉性，保险销售人员规制与保险销售救济制度缺乏联系性，而以保险销售行为规制为纽带。

三、保险销售人员治理机制的系统性优化

      在治理实践中，针对预期落空有两种对策，一是从违背行为方面进行经验性学习；二是对违背行为进行强制。保险销售人员治理的目标是保障保险销售人员的适格性，提升保险销售行为的适当性，降低投保人受损害风险，维护保险业的平稳运行。由此，对于保险销售人员的规制首先在于本体，其次扩展至行为，最后整全到公司治理与保险监管。保险销售过程中保险销售人员可能做出不当销售行为危害投保人利益，而能否防控此类风险就成为评价保险销售组织健全性、保险监管合理性的标准。为此，保险销售人员治理需要行业发展与监管优化协同推进，统筹经营端与销售端改革并行，以实现可持续的高质量发展。

（一）以实质性为导向的保险销售准入改革

      确保适格性是保险销售人员治理的核心要义，而这一判断的实质性内容，与保险销售行为的适当性有关。为了唤起保险消费者潜在的保险需要，保险销售人员需要对保险商品的种类与内容拥有丰富的知识，具备唤起投保人潜在保险需要的技术。为适当把握保险消费者的需要，从数个保险商品中选择最适合的保险商品，保险销售人员应秉持重视保险消费者利益的销售理念。同时，此举将影响到实践中保险销售行为的适当性。比较法上，日本《保险业法》从整体制度框架入手强化保险销售规制，通过完善销售行为规则，形成更为具体和可操作的销售流程，并由此影响了保险销售人员适格性判断的标准。例如，日本《保险业法施行规则》第 53 条之 7 第 1 项将制定说明义务相关的公司内部规则作为保险公司体制整备义务的一环，由此形成了间接协同的体制，即通过耦合结构的方式，将保险销售行为制度的二元符码“转译”至保险销售主体制度的二元符码。

      现行保险销售制度系统明确了其目的程式，即维护市场公平，整肃市场秩序，强化机构自我管控。保护投保人利益是保险业法的首要目的，保险销售过程中保险销售人可能做出不当销售行为，危害投保人利益，而能否避免这种风险就成为评价保险销售人员活动健全性的标准。作为保险销售制度系统内部要素的保险销售人员规制，与保险销售行为规制具有动态关联。《保险法》第 17 条的保险说明义务既具有积极行为规制效力，又具有对不当行为的救济效力，《保险法》第 116 条、第 139条则具有消极行为规制功能。这些条文与保险销售人员规制的适格性标准具有耦合性关联。为此，需要细化保险销售行为规制所承载的规范内容，基于保险销售实践进一步明确保险销售行为的“合法（适当）/ 非法（不适当）”标准。

      2014 年日本《保险业法》的改革之所以被认为是保险销售规制的最终完善，即由于其从系统性的角度着手实质化保险销售制度：通过将适合性原则融入保险销售行为规制，以意向把握义务与信息提供义务构建实质化的保险销售流程，而这亦影响到保险销售人员的适格性判断基准。以日本为鉴，兼顾保险销售行为规制的积极性与消极性，统筹销售人员管理的外部性与内部性，注重保险销售制度的基础性与灵活性，是构建保险销售规制的可行路径。信息提供义务与意向把握义务是直接面向顾客的行为义务，而体制整备义务则是保险公司、保险销售人内部的运营管理体制的构筑、整备的义务，而后者毋如说是前者的基础，销售行为规制规划出的路线需要由主体规制作为保障。对于保险销售人员规制而言，意向把握义务与信息提供义务相结合，能够从系统要素内部圈定保险销售人所应具备的能力，推进保险销售人适格性标准的实质化，即具备识别风险、识别意向、制定计划、有效说明等能力。

      保险销售行为是保险销售人员的工作，每一个保险销售行为都需要在“合法（适当）/ 非法（不适当）”二元符码下运作。保险销售主体的适格性要求也在不断变动，这既是保险销售人员职业发展的路径，也是保险销售机构自我完善的路径，更是保险销售制度对社会环境的认知。保险销售人员需要符合的要求，并非形式上的登记，而是实质上具有从事保险销售行为的能力。保险销售人员规制在保险业发展初期源于保险公司对于保险销售人的管理、教育，而随着个人代理人的出现，保险销售人员渐与保险公司脱钩，这诞生了保险销售机构、保险销售人员需要各自形成自身对保险销售行为适当性的判断能力，并由此充实完善自身，此即“保险销售人员的自立、自律”。保险销售行为规制与保险销售主体制度的耦合结构还体现在行业自治上，行业自治组织对保险销售人形成了行业性的适格性要求，其较法律法规更为具体、灵活。

      进一步说，根据《保险代理人监管规定》第 38 条、《保险经纪人监管规定》第 34 条，我国保险销售人员的准入要件不涉及对保险销售人员专业知识、技能、品格的要求，形式上即便是完全未经过专业培训的人，也可能经过保险销售机构登记成为保险销售人员；但从实践来看，登记制与保险业界共通教育规则是联动的，由于登记时必须填写保险公司的名称，这实际是将直接管理教育保险销售人员的职责交由保险业界。也就是说，其“要件 - 效力”程式在于，若满足业界标准，则可以成为依法登记的保险销售人。因而，保险销售人员的多元共治是需要进一步考量的问题。

（二）保险销售人员适格性的多元共治

      保险监管与业界合规的维度下，良好的保险销售环境需要满足以下要件：其一，保险销售博弈的重复性；其二，保险销售人员建立信誉的积极性；其三，保险销售监管与管理的及时性。为了满足这些要件，保险销售人员应当有意愿与顾客建立长期合作关系，具有较强的职业稳定性与共通的职业道德感。保险销售人员的稳定性、发展性，是保险公司、保险销售机构合规内控的重要环节。保险公司、保险销售机构的合规内控应当采用纵向监管与自我监管的结合。从保险系统持续运作与再生产的视角看，保险公司与销售机构缺乏维持销售人员适格性的内生激励，因此需要借助外部监督予以平衡。对于保险公司而言，代理机构作为其代理人需纳入管理，否则公司需承担相应法律责任；经纪机构因定位不同，其专业要求更高。销售机构内部控制机制的有效性亦不容忽视。此外，在行业层面如何建立更系统化的保险销售人员规制框架，仍需进一步探讨。

      比较视域下，日本保险销售形成了多元共治的规范系统。在立法上，由保险公司的体制整备义务与保险销售人员的体制整备义务相结合，形成了保险销售人员合规自治、保险公司直接管理、监管部门双向监管的三重规制系统。保险公司的体制整备义务要求保险公司整备其销售组织体制，确保保险销售人业务的适当性。具体而言，保险公司应确保自身及其保险销售人向顾客说明业务相关的重要事项，适当处置因业务而获得的顾客相关信息，在将业务委托于第三人的时候，应采取能够确保该业务能够适当执行的措施。保险销售人的体制整备义务要求保险销售人为了健全且适当地运营业务，制定开展业务的内部规定，并根据该内部规定开展业务。具体而言，保险销售人应当根据保险销售业务的场景以及该业务的内容而设置健全且适当的业务运营措施，并基于内部规则对业务运营进行体制整备。在实践中，保险行业协会在日本保险业治理中也发挥着关键作用，其职能推广宣传、纠纷解决、教育培训、研究调查、确保生命保险事业有效运营等事项。在法律法规之外，日本保险业界还自发制定了多项操作指南。例如，日本损害保险协会发布的《销售合规指南》围绕销售人员登记、基本销售规范、保险合同管理、销售注意事项以及代理机构的内部管理要求等内容，为保险销售人员提供了较为具体、可操作的指引。日本生命保险协会也发布了《保险销售人体制整备指南》，将体制整备要求细化为保障保险销售人员的适格性、指导教育管理职能、顾客信息管理、比较推荐销售的注意点、销售关联行为的注意点、误认防止的措施等指引。日本在保险销售人员规制中将政府监管与行业自律有效衔接，形成了协调运作的治理机制，从而保障了销售队伍的适格性、稳定性与持续发展。实证数据显示，2008 年至 2022 年间，日本生命保险公司的登记营销员数量基本保持在 23 万人左右。

      目前，我国保险行业协会作为我国保险行业的全国性自律组织，并未形成保险销售人员的行业准入标准，而作为我国保险行业协会会员的地方保险行业协会，则在此方面有若干试点。例如，北京、天津，河北、重庆、湖南等地保险行业协会分别出台了保险销售从业人员的自律管理规定，形成了若干地方性准则，其主要内容涵盖：第一，岗前培训，明确将保险基础知识、保险法律法规、职业道德教育等作为培训重点。第二，保险分级分类考试，规划出保险销售人员从初级中级到高级资深的职业发展路径。第三，每人每年必要的培训和考试制度，要求将保险销售人员的教育培训常态化。第四，保险销售资质的细化，例如基础类、人身险类、财产险类和非保险金融类等。第五，学历要求的提高。以上措施已较为全面地涵盖了保险销售人员的准入、管理、教育制度，在保险销售行为规制已趋于协同的现今，保险销售人员行业治理的问题更在于全国与地方、地方与地方间的协同。在进一步的改革上，在地方协会不断试点总结经验的基础上，全国协会自律职能的履行应实现协同化。在必要的情况下，为增加行业协会的公信力与权威性，可以借鉴我国台湾地区保险行业协会自治经验，在法律法规、公司章程外，设置保险销售人员的处罚事项。

      对于我国而言，以行业协会为核心完善保险销售人员规制具备可行性。在立法层面，2009 年《保险法》第 182 条新增了保险行业协会条款，明确了保险行业协会的法律定位。2019 年《中国保险行业协会章程》将行业自律作为其宗旨与职能，保险行业协会是促进保险行业合规自治的重要组织，保险从业人员资格体系是其需要提供的准公共产品。在宏观调控层面，行业协会作为政府、市场外的第三方监督主体，可以在一定程度上解决由道德风险产生的双方机会主义行为与“囚徒困境”问题。在柔性治理层面，将行业自律规范与《保险法》相结合，有助于形成平衡互补的规范体系。就此，在保险销售人员的准入、管理和教育制度的构建中，保险行业协会具有较为突出的职能优势，应由其发挥主导作用，并与保险监管的法律法规相衔接。各保险公司可在此基础上，结合自身实际，进一步细化和完善相应的内部标准。

（三）以稳定性为导向的劳动管理体制

      长期以来，我国在保险销售人员的管理教育体制中，缺乏对保险销售人员劳动管理的关注。无论是从保险销售制度系统本身，抑或是比较法上的参照，均可以看到劳动管理制度对于保险销售人员规制的必要性。因而，保险销售人员规制的发展必然要求补全这一块“拼图”。保险销售人员的劳动制度的目标在于，通过保证保险销售人员的稳定性，提高保险销售人员的专业素质，优化保险销售人员的销售行为。因而，在社会系统论视角下，条件程式的运作模式为：如果属于保险公司、保险销售机构的保险销售人员，那么就有权受到良好的劳动保障。换言之，保险公司、保险销售机构有义务为保险销售人员提供良好的劳动保障。

      相较之下，日本以劳动管理体制改革维持保险销售人员的稳定性，从而提升保险销售人员的适格性。1975 年日本金融厅保险审议会的答辩中，以“生命保险经营中消费者本位的具体化”为中心，要求确立全职营销员体制。保险监管部门要求将生命保险营销员与保险公司的关系，由传统的代理关系转变为雇佣关系，营销员被要求每日出勤，有固定的业务时间，并由一定的固定薪资给付。在固定薪资外，还有根据销售业绩的比例抽成薪资。在法律适用上，生命保险营销员可以受到劳动相关的基准立法保护，营销员的报酬在所得税上被处理为事业所得。    

      以日本生命保险业对保险销售人员为例，其形成了职业准入四步流程，包括登记研修、课程考试、教育指导、试用考核。业界共通的教育目标是培养出可以为年金、投资、生活保障等领域的消费者提供综合的生活设计服务的营业职员。日本保险保险销售人的培训课程涵盖初级教育到高等教育体系，教育内容则由以知识为中心到以实践为导向。日本生命保险业还存在三阶段职业进阶考试，分别是生涯顾问、高级生涯顾问、全生涯顾问，将职业进阶教育与大学教育联动，以实现保险销售人销售能力的全面培养。监管部门的间接监管与业界的直接管理形成了良性的协同机制，使制度要素在功能上实现了衔接：一方面，有助于提升销售人员素质、保障职业稳定并培育职业认同；另一方面，业界对市场更具直观感知，直接管理与监管部门的间接监督相结合，有利于增强社会对销售人员的信任。

      我国保险销售人员的问题构成更为复杂，改革需要凝聚更多行业共识，制定合理有效的对策方案。保险销售人员的雇佣制改革，不仅涉及到保险销售机构，还涉及到社会各方面的关联保障，其势必会给保险销售机构带来更多负担。但同时，为使保险销售人员规制问题得到有效治理，保险销售人员的雇佣制改革却也是必由之路。一种观点是，需要使名实相符而非反之。为此，需要考察保险销售人员的薪金来源、管理制度、工作方式等维度，以判断保险销售人员与保险销售机构间的关系。然而，司法实践中法院多认为保险代理人与保险公司签订个人代理合同，约定由保险代理人从事保险销售业务并根据业绩向保险公司领取佣金或报酬，但保险代理人不受保险公司劳动管理的，不应认定双方已建立劳动关系。在法律制度缺失的情况下，作为法律系统与外部环境耦合产物的判决，仅能以法律制度系统现存的“合法 / 非法”基准加以判断，而其结果就变成了形式上合法，而实质上不合理。在制度构建上，日本模式下实现代理制到雇佣制的全面改革是大势所趋；在阶段改革上，我国台湾地区的改革模式更具灵活性与过渡性。1998 年我国台湾地区的“劳动基准法”明确适用于保险业，以此为基础我国台湾地区保险销售机构与保险销售人员形成了业务承揽与雇佣相结合的管理方式：双方最初构成业务承揽关系，若保险销售人员业绩达标，则保险销售机构会进一步与其缔结劳动合同；若保险销售人员在一段时间内业绩不达标，则双方又转换为业务承揽关系。

      综合来看，日本模式的实现需要保险人员整体素质、社会对保险的接受程度等要素均达到一定水平。相较之下，我国台湾地区的模式与我国的改革阶段更为适配，能够一定程度促进保险销售人员的职业化与稳定性。同时，虽然保险营销员是所属保险公司的保险销售人员的主干，但是独立代理人与兼业代理人也不可被忽视，不同形态需要不同的内部治理制度。质言之，保险销售人员内部治理的要义在于明确不同销售人员的类型，建立相应的制度适用规则，使内部治理运行具有清晰的分类逻辑，从而摆脱制度模糊与保障不足的局面。

结  语

      我国保险销售人员治理的问题是前制度构成的，立足于保险学与法学的交汇点，即在法律系统与经济系统耦合结构下，由于制度建设不完善，导致法律系统内二元符码的失灵。其根本原因在于社会形态与沟通媒介之间的关系失调。若监管在不断强调保险销售人员适格性的过程中偏离了社会形态与沟通媒介的分化，结果很可能收效甚微。保险销售人员治理的完善应当以实现规制的应有调整功能为目标，发挥法律系统的“自省法”功能，确保法律系统对外部环境的高度适应性（认知性）和法律系统内部规范的一致性（规范性）的统一。在此基础上，应在法本身中探寻实在法，从纵向上完善以法律规制、行政监管、行业自治、企业合规为核心的治理体系，从横向上创设相对统一且具有拘束力的制度。行业共治应成为政府监管与机构管理的结合点，管理与教育制度的落实需要实现代理制与雇佣制的有机结合，而保险销售行为规制作为核心，能够促进制度各要素之间的内部关联。

   （本文刊载于《中国政法大学学报》2026年第2期，注释从略，引用等请参见原文并注明出处）

中国政法大学学报

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