“十五五”时期纵深推进全国统一大市场建设的财税逻辑与实现路径

三、影响纵深推进全国统一大市场建设的财税体制因素

　　前述分析表明，当前纵深推进全国统一大市场建设的主要任务在于：一是提升要素市场的统一程度，特别是推动土地、劳动力等关键要素的市场化配置；二是做大内需市场，特别是提振消费需求、扩大服务供给，形成供需协调发展的良性循环。而现行财税体制在一定程度上与全国统一大市场建设的客观要求存在不匹配性，具体表现在以下几个方面。

（一）税收体系对商品生产的激励过强，对消费和服务供给的激励不足

　　1994年分税制改革及其后续配套政策，通过统一税制、规范税收划分，有效消除了商品流动的制度性壁垒，为全国统一大市场建设奠定了重要基础。但是，现行税收体系在激励导向上仍存在结构性偏差，即对商品生产的激励过强，对消费培育和服务业发展的激励明显不足。

　　一是税收较多集中于生产环节，不利于统一大市场中生产与消费的协调发展。我国约60%的税收收入在生产环节征收，包括增值税、消费税、城市维护建设税等12个税种（马海涛，2022）。各级政府在政策制定和资源配置中都会更加关注生产端扩张，而相对弱化消费端培育和公共服务供给。这种系统性导向不利于形成生产与消费良性循环的统一市场格局。

　　二是制造业税收贡献远高于服务业，财政压力下地方政府更倾向于发展制造业。根据国家税务总局发布的数据计算，2023年我国制造业行业税负（行业税收收入/行业增加值）约为17%，不仅高于同期全国整体的宏观税负（全国税收收入/GDP≈14%），更是大幅高于一般性服务业税负（约为8.2%）。这意味着在面临同等财政支出的情况下，地方政府投入资源支持制造业获得的税收收入回报远高于支持服务业。居民服务、文化教育、健康养老等与消费升级密切相关的生活性服务业则面临政策支持不足的情况。

　　三是增值税和企业所得税是地方政府的主要税收收入来源，分别按照生产地和注册地在中央与地方间分享，地方政府“重生产、轻消费”的激励效应被进一步强化。增值税按生产地原则分享，即商品或劳务的销售方在何地，税收收入就归属该地。当销售方和消费地位于不同地区时，销售方所在地获得主要税收收入，而消费地居民虽然最终承担了税负，但当地政府却无法获得相应税收收入，反而需要为居民提供公共服务。企业所得税主要按注册地分享，使得注册地与实际经营地相分离的情况下，无实际经营的注册地获得税收收入，实际经营地却需承担公共服务成本。这种税收利益与消费活动、居民福祉相对脱节的分享规则，容易强化地方政府通过招商引资、争夺企业注册地增加财政收入的动机，而对本地居民消费和公共服务供给重视不足，不利于全国统一大市场建设。同时，出于保护本地数字经济发展的考虑，部分地方政府对数据跨区域流动和开发利用设置了一定限制，由于缺乏全国层面的统筹协调，阻碍了数据要素的全国统一配置。

　　四是税收集中向企业征收，直接面向居民征收的税收占比较低，使得减税降费政策对居民消费能力的直接提振效应有限，难以有效做大国内消费市场。根据《中国税务年鉴》数据，2023年我国企业缴纳的税收（不含企业代扣代缴的个人所得税）是税收收入的主要来源，占税收总收入的比重约为86%，剩余约14%的税收收入来源于个人以及机关事业单位等非企业单位。直接面向居民的税种主要是个人所得税，2023年我国个人所得税收入占税收总收入的比重只有8.5%；此外，契税、印花税、车辆购置税、车船税等税种虽然也面向居民征收，但这些税种面向居民征收的部分占税收总收入的比重并不高。税收集中向企业征收决定了以往的减税降费政策主要针对企业，而难以直接惠及居民个人。即便是个人所得税优惠政策，由于个人所得税的征收范围过窄，也仅对部分居民有效。同时，个人所得税覆盖群体较少，导致抚养子女、赡养老人等个人所得税专项附加扣除标准的提高，对不缴纳个人所得税的群体难以产生作用。在这种税制结构下，减税降费难以直接提升居民可支配收入和消费能力。

（二）地方承担基础设施建设等经济发展职能容易催生“以地生财”倾向，不利于土地要素的市场化配置

　　地方支出责任与财力不匹配是激发地方政府市场干预动机的重要原因之一，这是已有研究中的共识。进一步认识这一问题，则要聚焦地方支出责任过重的关键领域。从支出结构看，政府支出主要包括经济建设类、民生福利类和政府运转类三大类别，地方支出责任过重主要体现在建设职能和民生保障职能过度集中在地方。本文主要分析基础设施建设职能集中在地方对全国统一大市场建设的影响。

　　长期以来，我国公益性基础设施建设职能主要由地方政府承担，但其巨额资金需求无法简单通过调整税收分成或者上移支出责任予以解决。因为即便是全国一般公共预算和政府性基金预算合计的收入，也难以直接满足基础设施建设的资金需求。2024年，我国三大基础设施建设行业合计的固定资产投资额约为25万亿元，剔除其中的民间投资后，仍有约20万亿元资金需要由包含地方政府融资平台在内的广义政府部门承担。而2024年，根据财政部发布的决算数据，我国一般公共预算和政府性预算的全国收入合计约为28万亿元，考虑债务资金后，全国一般公共预算和政府性预算可用财力规模合计约为37万亿元。在政府还需承担国防、政府运转、教育医疗等基本公共服务大量刚性支出的情况下，资金需求如此巨大的基础设施建设不能仅仅依靠政府预算资金，无论增加地方收入分享比例还是上移事权和支出责任都难以根本解决问题。实际上，2020年之前，基础设施建设投资中直接来自政府预算资金的占比仅为15%左右；2020年后虽有所提高，但也只占约20%。

　　过去二十余年，地方政府履行基础设施建设职能，主要通过地方政府融资平台公司（以下简称“地方城投”）以土地资产或土地预期收益作为担保进行债务融资，从而为收益较低甚至无收益的公益性基础设施建设项目提供资金支持。本文根据固定资产投资数据测算发现，长期以来，约40%的全国基础设施建设投资资金需要由地方城投通过市场化融资方式自行筹措，而地方城投融资能力的核心支撑是政府注入的土地资产及其增值预期。

　　土地作为关键生产要素，由地方政府主导控制供应。在基础设施建设融资需求催生的“以地生财”倾向下，地方政府长期以来通过压低工业用地价格吸引制造业企业投资，同时控制商业服务和住宅用地供应提高土地出让收入。根据Wind数据库，我国住宅和商业服务用地占全部类型土地出让面积的比重从2008年的50.6%整体降至2021年的39.2%，到2024年大幅降至29.5%。在住宅和商业服务用地的供应水平趋势性下降的同时，其价格却长期大幅高于工业用地。2008年，住宅用地的出让价格是工业用地出让价格的6.9倍，到2024年提高到19.2倍；2008年，商业服务用地的出让价格是工业用地出让价格的8.4倍，到2024年仍有7.5倍。

　　这种土地供应方式在支撑制造业增长和基础设施建设投资的同时，也对全国统一大市场建设形成了制约。一是非市场化的土地要素配置导向导致商业服务用地供给相对不足且成本高昂，制约了服务业发展空间和供给能力的提升。尤其在养老、托育、文化娱乐等新兴服务业领域，由于用地审批程序复杂、用地性质转换困难、不同地区用地政策差异显著，使得优质服务业项目难以获得充足的空间资源。同时，各地竞相通过低价工业用地吸引同类型的制造业项目，容易造成工业产能的区域同构化和重复建设，影响了产业在全国范围内的优化布局。二是住宅用地供应与人口流动形势存在明显错配，供给弹性不足。根据《中国城市统计年鉴》数据统计，2022年，我国一线城市人均住宅用地面积只有17平方米，二线城市人均住宅用地面积也只有30平方米，三线城市和其他城市有40平方米。同时，一线城市住宅用地面积只占城市建成区面积的25%左右，其他类型城市占比相对较高，但也只有30%左右。人口净流入的大城市住宅用地供给不足，推高了住房成本，也使得保障房供应不足。这导致流动人口以家庭为单位实现市民化受阻，既制约了服务消费场景的形成和消费需求的释放，也阻碍了劳动力要素在全国范围内的优化配置。

（三）社会保障职能下沉、统筹层次偏低，制约劳动力要素配置效率

　　地方支出责任过重的另一个突出领域，是社会保障职能过度集中于地方，统筹层次偏低。根据财政部发布的决算数据，2024年全国社会保险基金支出约为10.6万亿元，其中绝大部分由地方支出，中央社会保险基金支出只有约430亿元，主要向中央国家机关和事业单位职工支付社会保险待遇。中央还建立了企业职工养老保险中央调剂制度，各省份先将部分养老保险基金收入按比例上解至中央，中央再根据各省份的参保人数、养老金收支压力等因素，将收到的资金重新分配到各地。2024年，中央下拨的调剂资金规模约为2500亿元（与当年筹集资金规模基本一致），但这属于资金在省际间的再分配，不宜视为中央的社会保险支出。

　　社会保障职能集中在地方是社会保险统筹层次偏低的体现，目前我国社会保险尚未实现全国统筹。社会保险的全国统筹是指由中央政府设立统一的统收统支机构，统一核算、统一征收各地保险费，并统一发放待遇，实现收入和支出责任的同步上收。以养老保险为例，目前城镇职工基本养老保险已实现省级统筹；城乡居民基本养老保险由于起步较晚，部分地区仍停留在县级统筹、市级统筹阶段，尚未完全实现省级统筹。自2018年起建立的基本养老保险中央调剂制度并不等同于全国统筹，这一制度主要在省级统筹的基础上，对各省份基金结余和缺口进行适度调剂，用以均衡地区间基金负担。这尚未改变现行养老保险由地方管理、地方发放的基本格局，中央尚未实现对养老保险的全面统收统支。

　　在人口大规模跨区域流动的形势下，社会保险统筹层次偏低的制度安排制约了全国统一大市场建设。其一，社会保险相关支出责任集中在地方，地方政府在收支压力下，存在尽可能压缩流动人口社会保险开支的倾向，不利于基本公共服务均等化。其二，由于社会保险全国统筹层次低，社会保险关系地区间转移接续的复杂性增加了劳动力跨区域流动的制度性成本，降低了劳动者跨地区就业的便捷性，阻碍了全国统一劳动力市场的形成。其三，社会保障职能下沉地方，部分地方政府为了招商引资可能过度使用社会保险缴费减免或延缓政策，形成社会保障领域的不当竞争，既破坏了公平竞争的市场环境，也损害了社会保障制度的可持续性。

（四）转移支付中地方可自主支配的资金比重偏低，弱化了资源配置的市场导向

　　2024年我国中央对地方转移支付规模达10万亿元，其中用途限定较少的均衡性转移支付占比只有约25%；而带有专项性质的共同事权转移支付规模达3.75万亿元，专项转移支付规模为0.82万亿元，两者合计占比为46%左右。这些附带特定使用要求和配套条件的资金，限制了地方财政自主统筹能力，也对全国统一大市场建设形成制约。

　　一方面，附带特定用途要求的转移支付占比过高，弱化了地方政府对本地公共服务需求的响应能力。在带有专项性质的转移支付比例较高时，地方政府需要投入大量精力进行项目申报和对接。在一定程度上使地方政府工作重心集中在争取资金分配和满足项目要求上，削弱了其根据本地实际需求灵活调整公共服务供给的能力，不利于形成以市场为导向的资源配置机制。另一方面，带有专项性质的转移支付资金往往由不同的行政部门分别管理，各有不同的使用要求和配套条件，限制了地方政府进行跨部门、跨领域的资金统筹。由于各部门在资金分配中需要考虑本系统、本领域的发展需要，客观上形成相对独立的资金管理渠道，强化了按系统、按领域配置资源的特征。这种资金管理方式虽然有利于保障特定领域的资金投入强度，但也在一定程度上制约了资源跨部门、跨领域统筹配置的灵活性，影响地方政府根据本地实际情况优化资源配置空间，不利于推进全国统一大市场建设。

四、财税体制改革促进纵深推进全国统一大市场建设的实现路径

　　基于上述分析，纵深推进全国统一大市场建设需要对财税体制进行系统性改革。财税体制改革的核心导向可概括为两方面：一是引导各级政府更加重视扩大内需与促进服务业发展；二是削弱地方政府干预市场的动机并强化中央政府统筹职能，为要素优化配置创造制度条件。具体而言，可从以下五个方面推进财税体制改革。

　　第一，持续优化税制结构，从整体上引导政府更加重视消费和居民福祉，弱化过度重视生产的倾向。一是扩大个人所得税综合征收范围，探索对财产、遗产课税，提高直接面向居民的直接税比重。当前个人所得税在实践中大部分来源于劳动所得，可考虑将利息、股息、红利所得等资本所得和经营所得统一纳入个人所得税综合征收范围，实现资本所得、经营所得与劳动所得的税负统一。同时，探索对居民持有的多套房产、遗产继承、财产赠与行为征税。面向居民的直接税比重提高，政府会更有动力和能力提升民生福祉，也能发挥税收的再分配职能，减少重生产、轻消费倾向。二是推进消费税改革，研究消费税适度扩围至高污染高耗能和高端服务业领域，将部分消费税品目征收环节后移至零售环节并下划地方。可考虑将部分高端服务纳入消费税征收范围、推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，这样既能发挥消费税的调节作用，又能为地方培育稳定且与服务消费直接相关的税源。

　　第二，完善税收横向分享机制，减少地方政府围绕招商引资产生的过度竞争。研究推进增值税分享由生产地原则向消费地原则转变，或采取生产地与消费地相结合的分享方式，使税收收入分配更加合理地反映各地的经济贡献。完善企业所得税分享机制，探索按企业实际经营活动发生地而非单纯注册地分配税收，可考虑按照企业在各地的销售额、职工人数、资产等因素综合确定税收分配比例。这些改革有助于减少地方政府围绕企业注册地和生产布局开展的政策优惠竞争，促进公平竞争环境的形成。通过优化税制结构和税收分享规则，能够调整地方政府的激励机制，有助于做大国内市场，同时有助于削弱地方政府保护本地企业、干预技术和数据要素配置的动机，为技术和数据要素市场的全国统一创造更好的条件。

　　第三，优化中央和地方政府间的基础设施建设支出责任划分，降低地方政府“以地生财”的动机，推动土地要素配置与全国统一大市场建设相适配。如前所述，长期以来，基础设施建设相关的支出责任主要由地方政府承担，在一定程度上强化了地方政府以土地出让收入为基础设施建设融资的动机，进而影响了土地供应结构，阻碍土地要素的市场化配置。为此，一方面，可以考虑合理上移基础设施建设支出责任，对跨区域重大基础设施、服务全国统一大市场的关键性基础设施以及人口流入地的公共服务设施，通过中央预算内投资、发行特别国债等方式加大中央直接投入，切实减轻地方支出压力；另一方面，可以考虑拓展公益性基础设施项目的可持续融资渠道，通过发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等市场化工具盘活存量资产，完善公共事业价格动态调整机制，培育基础设施建设项目自身稳定的现金流。随着基础设施支出责任划分更加合理、融资渠道更加多元，地方政府的土地供应决策将更多基于资源配置需要，而非财政融资压力。这将为形成以常住人口规模、人口流动趋势作为核心依据的土地供应机制创造条件：地方政府压低工业用地价格招商引资、限制住宅和商业服务用地供应以维持高地价的动机将随之减弱，人口流入地的住宅和商业服务用地供应也将相应增加。土地供应机制的优化将使土地要素配置更加合理，更好服务全国统一大市场建设。

　　第四，加快推进社会保险全国统筹，促进劳动力要素在全国统一大市场中自由流动。社会保险的核心是养老保险。对于职工基本养老保险，建议在中央调剂金制度的基础上，加快推进全国统收统支，由中央承担基金支付责任，地方政府仅负责经办管理，将地方财政从养老保险支付责任中剥离出来。同时，调整现行职工养老金计发办法中与当地社会平均工资硬性挂钩的机制，将养老金待遇主要与个人的缴费水平和缴费年限挂钩，增强制度的公平性和可持续性。对于城乡居民基本养老保险，其养老待遇主体部分是财政全额支付的基础养老金，这部分养老金可调整为完全由中央财政支付，并适度提高待遇标准达到保障基本生活的水平。社会保险全国统筹将大幅降低劳动力跨区域流动的制度性成本、优化劳动要素配置，同时也可从根本上促进形成全国统一、公平的市场竞争环境。

　　第五，优化转移支付结构，提高地方可自主支配资金比重。建议逐步提高用途限定较少的均衡性转移支付比重，压缩和整合带有专项性质的转移支付项目，根据实际情况减少对地方资金使用的限制条件，增强地方政府自主支配财政资金的能力。完善转移支付分配办法，更多地考虑常住人口、基本公共服务成本等因素，引导地方政府将更多精力用于改善营商环境、提升公共服务质量，而非项目申报和资金争取。简化转移支付管理流程，减轻地方政府的行政负担，使其能够更加灵活地根据市场需求和本地实际配置资源，更好地服务市场主体和全国统一大市场建设。