智库视野|近五年中国碳市场政策体系演进:从制度构建到系统治理的跃升

自“双碳”目标提出以来，我国碳市场建设进入加速推进阶段。特别是2020年以来，全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）经历了从制度设计、市场启动、运行完善到多行业扩围的跨越式发展，政策体系日益清晰，正从“单一规则驱动”向“系统性制度供给”深刻转变。总体来看，近五年我国碳市场政策体系已基本构建起以“1部法规 + 1个办法 + 3大运行规则 + N个配套细则”为核心的制度框架，标志着我国碳市场已由“试点探索阶段”迈入“体系化运行阶段”。

从政策层级看，我国碳市场已形成结构清晰、层次分明的“金字塔式”制度体系。

（一）顶层法律制度：1部条例

2024年出台的《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号），首次以行政法规形式确立碳市场制度，成为碳市场运行的“上位法”。其核心意义在于将管理制度由政策驱动转向法治化运行，通过提升法律层级、强化刚性约束、加大违法处罚力度，为市场长期稳定发展奠定了基石。

（二）基础制度框架：1个办法

以2020年底发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）为核心，确立了全国碳市场的基础制度框架。该办法明确了纳入标准（年排放2.6万吨二氧化碳当量以上）、分配机制（以免费分配为主）、履约闭环（核算-核查-清缴）及灵活机制（CCER抵销不超过5%），构成了市场启动与运行的制度底座。

（三）运行规则体系：3大规则

2021年生态环境部公告第13号，发布了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》，构建了市场运行的三根支柱。三大规则分别从配额确权与账户管理、交易方式与价格形成、资金清算与风险控制等方面，为市场规范化交易提供了制度保障。

（四）配套细则与政策：N个支撑

在顶层框架之下，涵盖多行业扩围方案、技术规范体系、年度运行文件及CCER体系等在内的N项配套政策持续完善，推动市场治理能力持续提升。

1. 多行业扩围机制

全国碳市场采取分行业稳步推进的策略。2021年起步于发电行业，2025年起逐步纳入钢铁、水泥、铝冶炼三大行业，市场覆盖的碳排放量占比从40%提升至60%以上，实现了由单一行业向多行业体系的跨越。

2. 技术规范体系

围绕数据质量这一市场生命线，逐步建立起覆盖核算、报告、核查（MRV）全流程的技术规范，监管重点由“建市场”转向“强数据”，形成“事前控制、事中留痕、事后核查”的治理机制。

3. 年度运行文件

通过发布年度配额分配与履约工作通知，动态明确配额分配、履约节点、数据要求等，形成了市场常态化调度与平稳运行的保障机制。

4. CCER体系

重启2023年以来，自愿减排交易市场全面重启，与强制碳市场形成“双轮驱动”格局，丰富了市场灵活履约机制，激发全社会减排潜力。

从政策演进路径看，我国碳市场建设大体经历四个阶段：

2020~2021年，启动破冰阶段。以管理办法及首批配额分配方案为基础，完成制度搭建，发电行业率先纳入并实现市场启动，实现了从无到有的历史性突破。

2022~2023，规范夯实阶段。工作重心转向数据治理，通过完善核算核查体系、优化配额机制、开展数据质量整治，推动市场由“能运行”向“规范运行”转变。

2023~2024，法治化与体系完善阶段。以《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号）出台和CCER市场重启为标志，碳市场由单一交易机制向综合政策工具升级，制度体系趋于完备。

2025至今，扩围深化阶段。以钢铁、水泥、铝冶炼三大行业正式纳入，以及电碳协同、配额分配机制持续优化为主要特征，碳市场进入多行业协同运行的高质量发展新阶段。

展望未来，随着政策体系日趋完善，全国碳市场将呈现五大发展趋势：

一是配额分配由强度控制向总量控制过渡。当前碳市场以碳排放强度控制为基础，配额分配与产出挂钩。未来将逐步建立配额总量约束机制，推动分配方式从“强度为主”向“强度+总量”双控转变，持续提升减排约束力。根据2025年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（中办发〔2025〕18号），到2030年，强制碳市场将建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的体系。

二是配额分配机制逐步引入有偿分配。目前配额以免费分配为主，未来将稳步提高有偿分配比例。通过拍卖等方式形成价格发现机制，既能为国家增加财政收入用于绿色低碳转型，也能更真实反映碳排放的社会成本，激励企业加大减排投入。2024年《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号）已明确推动配额分配逐步由免费向有偿过渡的政策方向。

三是多市场协同格局加速形成。碳市场与绿电、绿证市场的衔接将不断深化。2024年以来，国家密集出台政策推动绿证与碳排放核算、重点产品碳足迹核算有效衔接，钢铁、有色、建材、石化等重点行业绿证强制消费机制已初步建立。未来，碳市场将与绿色电力市场、自愿减排市场、碳足迹管理体系形成协同互促的绿色政策矩阵，共同支撑“双碳”目标实现。

四是规则体系持续完善并推进国际接轨。在方法学、核算规则、数据标准等方面，我国将加快与国际规则对接，提升碳市场的国际认可度和影响力。这对于应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等外部贸易政策挑战、提升我国产品国际竞争力具有重要意义。通过建立与国际接轨的核算核查体系，为我国企业参与国际低碳竞争提供制度支撑。

五是碳市场金融属性与流动性不断增强。随着市场覆盖范围扩大、交易品种丰富以及参与主体更加多元，碳市场的金融属性将持续增强。2025年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（中办发〔2025〕18号）明确提出，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，支持金融机构探索开发与碳排放权相关的绿色金融产品和服务。未来，碳配额将不仅是一项履约工具，更将成为重要的金融资产，碳市场的价格发现与风险管理功能将得到进一步发挥，碳市场将逐步向“环境权益类基础资产市场”演进。

过去五年，我国碳市场政策体系完成了从“制度搭建”到“体系完善”的跨越式发展。展望未来，随着覆盖范围持续扩大、总量控制机制逐步确立以及市场功能不断丰富，全国碳市场有望在全球碳治理体系中由“规模领先”进一步迈向“规则引领”，在推动能源转型、产业升级与高质量发展中发挥更加基础性、枢纽性的作用。 

附录：近5年碳市场相关政策文件梳理