洪银兴|有效市场和有为政府相结合的国家经济治理(四):国家治理体系现代化中面对的政府有为

建设有为政府，即政府治理的现代化，其核心是统筹好与市场的关系。统筹的主体是政府。无论是放得活市场还是管得好市场都需要由政府来主导。但政府有为绝不是处处作为。有一种观点认为政府管得好市场就是要求政府驾驭市场运行。这种观点实际上混淆了政府和市场的不同运行目标。社会主义市场经济的运行既有效率目标又有公平目标，市场有效运行的目标是促进效率，政府有为的目标是促进社会公平。市场促进效率的运行有自身的规律。我国对社会主义市场经济，原先的定义是指市场在国家宏观调控下对资源配置起调节作用，后来改为市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用。其意义就在于让市场自主地发挥决定性作用从而实现效率目标，不能设想以公平为目标的政府作为去驾驭市场运行能够实现效率目标。这意味着政府作为是有限定范围的。

在市场对资源配置起决定性作用后，政府不再是配置市场资源的主体，政府只是配置公共资源的主体。政府贯彻公平目标的作用主要不是进入市场配置资源领域干预其资源配置，而是要为市场自主的运行创造公平而充满活力的市场环境。政府贯彻公平目标主要是进入收入分配领域，更多地通过再分配和主导社会保障解决社会公平问题。即使要协调区域发展，政府利用自己掌握的财政资源和公共资源按公平原则进行转移支付，为吸引发达地区企业进入不发达地区创造外部条件也要尊重市场决定的资源流向。即使是关系国家发展全局的重大基础设施建设需要政府作用，也要同市场机制衔接，政府配置公共资源的行为本身也要遵守市场秩序。基于这种认识，有为政府建设主要涉及以下四个方面。

第一，推进政府规制改革。国家治理体系不等于都由政府治理。市场治理也属于国家治理体系。既然已经明确了市场决定资源配置的格局，那么政府要大幅度减少对资源的直接配置，主要涉及政府规制改革。政府规制的行业主要涉及自然垄断行业如自来水、电力、煤气、石油等行业，还有一些应该由政府规制的非自然垄断行业如金融等。政府规制主要采取国有企业独家经营，保护或优惠某个特定行业的方式。实践证明，政府规制行为并不那么有效，常常不能体现政府有为。采取国家定价或限价的方式，结果往往是产出下降，供不应求；政府保护的行业往往是因缺乏有效竞争而导致成本和价格提高。推进政府规制改革，就是要求凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律不属于政府规制范围，需要国家定价的只能限制在公益性、公共性的范围。

20世纪80年代，在科技进步和产业组织创新的推动下，自然垄断行业掀起了“规制改革”的浪潮，其必要性有两个方面：一是某些受规制产业不再具有自然垄断的性质。例如电报被传真代替，电话被移动通信代替。这使对相关行业的规制失去了现实必要性。二是专业化分工的发展也改变了自然垄断的范围。企业内部的垂直一体化分工中有相当部分环节不具有自然垄断性质。例如电力，其中的发电环节、电力设备生产环节就具有明显的竞争性。由此产生某些产业环节适合于竞争而其他环节适合于垄断经营的混合产业结构，规制改革的措施是，将竞争性业务从垄断性业务中分离出来。例如电力行业只是保留网络部分的垄断和国家定价，而把发电、电力设备生产、供电服务等环节作为竞争性环节交给市场定价。政府的定价范围主要限于重要公用事业、公益性服务、网络型、自然垄断环节。同时赋予被规制企业以更多的确定商品价格或服务收费的自由度，使被规制企业更加趋于按市场规则经营。各种激励性规制方式使企业受到了利润刺激或竞争的刺激，能够促进企业降低成本、提高生产效率。显然，政府规制范围缩小反而能促进政府有为。

第二，强化公平竞争政策的基础地位。竞争属于微观经济行为。竞争政策则是政府为规范市场竞争而实施的宏观经济政策。强化公平竞争政策的基础地位就是要克服因政策的不公平造成竞争机会不公平，弱化市场机制的调节效应。主要表现在以下三个方面：一是公共资源配置不能削弱公平的市场竞争。二是经营主体的培育以公平竞争为基础，即使是公有制的主体地位也要靠其竞争能力获得。三是产业组织政策以公平竞争为基础，优胜劣汰。与此相关的公平竞争的审查制度也包括对各级政府市场政策的审查。

第三，完善政府监管市场秩序的机制。市场配置资源是否有效，前提是市场机制是否完善。市场秩序建设以规范竞争秩序为基础，市场秩序不能等待市场自发形成，需要自觉建立起竞争秩序，政府监管市场涉及的是反垄断、反不正当竞争以及克服假冒伪劣产品和市场失信欺诈行为，目的都是要形成有秩序的竞争，使市场运行达到效率目标。高水平的市场监管就是以完善的制度管市场，建设法治化的营商环境，克服政府干预过多和监管不到位问题。政府需要改革市场监管体系，降低制度性交易成本。建立有效的契约制度和产权制度，建立公平交易、公平竞争的市场规则，特别是需要建立和完善针对新经济业态的竞争秩序。例如在互联网平台经济中，面对众多的平台参与者，市场和平台的自律是最为有效的。高水平的、管得好市场的模式应该是各类市场和平台制定自律性规范，并以此来约束市场和平台的参与者；政府则以法治等制度性规范监管各个市场和平台。

第四，以全国统一大市场建设打破市场的行政性分割。我国市场经济的起始基础是原先的自然经济和后来的计划经济，再加上客观存在的地区差距，全国统一大市场一直没有形成，根据高水平市场经济要求，统一大市场意味着各类经营主体平等地进入各类市场，并平等地获取生产要素，要素、企业、产品和服务在市场上自由流动。其基础有两个：一是各个地区的市场体制和政策统一，按照统一的规则运作。二是各个地区的市场发展水平趋向一致。从理论上讲，统一大市场的标志是各类要素、产品唯一地依靠市场信号跨地区跨行业自由流动，而在现实中则是依靠不同地区的行政性规则和不同地区的政策流动。财政包干和分税制进一步加大了要素配置的区域、城乡不均衡。在目前的体制中，建立统一大市场对后发地区不是太有利的，要素会更便捷地流向先发地区。因此，推动全国统一大市场建设以支持后发地区发展的治理措施突出在两个方面：一是改革财税体制，促使要素的地区间流动不受各自的地方财政能力的影响，其中包括基本公共服务城乡、区域均等化。二是推动各个地区的市场发展水平趋向一致。这对后发地区更为重要，提高其市场化水平，才能在统一大市场中获取足够的发展要素。

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