推进全国统一大市场建设的法治化保障——《公平竞争审查条例》解读

摘  要：《公平竞争审查条例》是以法治化手段强化竞争政策基础地位的重要举措，是推进全国统一大市场建设的关键抓手。《公平竞争审查条例》的出台，实现了全覆盖的政府竞争合规，优化了全过程的实施机制，确立了全链条的政府考核制度，是提升政府经济治理能力的里程碑之基。同时也应注意到统一大市场建设对政策协调的突出需求，建立较为有效的政策协调机制，是竞争政策基础地位蕴含的内在要求。

一、《条例》将促进竞争政策基础地位落到实处

党的二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。在确立和强化竞争政策基础地位的前提下，我国经济政策的结构性变化正体现了这一论断。较长时间以来，以政府推动为主导的政策模式所取得的经济成效，使行政权力影响市场竞争成为市场经济体制建设中的顽疾。虽然市场化改革不断冲击着行政权力的不平衡，但也在某种程度上加剧了政府对市场的渗透。政府在资源配置方面施加的影响削弱了市场机制的作用。在经济发展的政策中，“优惠”“减免”等词汇频繁出现，“培育”“扶持”等措施十分常见。经营者的决策追随政府政策，减弱了创新激励，影响了公平竞争，最终降低资源配置的效率。强化竞争政策的基础地位，改变经济政策的整体结构，降低制度性交易成本，已经成为我国建立高水平市场经济体制的关键，公平竞争审查制度也必然成为我国现阶段竞争政策最直接的目标和实施重心。

公平竞争审查制度是从源头上破除分割市场等行政性垄断行为，防止有碍全国统一大市场建设的政策措施出台，推动国内市场高效畅通和规模拓展，实现提高市场配置资源效率的目标的一项有效措施。《条例》紧紧围绕这一目标，在第一条规定了“促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”这一制度定位。同时，第十八条规定：“政策措施未经公平竞争审查，或者经公平竞争审查认为违反本条例第八条至第十一条规定且不符合第十二条规定情形的，不得出台。”从统一大市场建设着眼，从破除行政权力干预市场竞争的具体地方分割观察着手，目标要求明确且坚定，为政府的行政立法确立了符合高标准市场经济体制的界限，也是推进经济治理现代化，行政控权机制强化和落实的集中表现。

在市场经济体制下，地区政策与行业政策的制定和实施是国家经济发展的特殊手段，但也必须与国家竞争政策的基本理念保持一致，涉及市场竞争的经济政策，当与《反垄断法》规定的基本原则保持一致。《条例》的出台，为处理竞争政策与其他经济政策间的关系提供了明确的法律依据，是处理政府与市场关系的直接抓手。通过公平竞争审查，重构经济政策体系，确保以竞争的理念影响和指导经济政策的制定和实施，敦促和协同其他经济政策共同改善竞争环境，将国家竞争政策的基础地位落到实处。

解放和发展社会生产力是社会主义的本质要求。《条例》的出台向市场发出了明确的信号，构建公平平等的市场环境，已经成为国家在经济领域的重要职责。《条例》把党的十八大以来国家反复强调的“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的立场首次在立法中明确表达，符合激发社会经济发展活力的时代要求。这是顺应社会生产力发展，自觉调整生产关系，完善上层建筑，实现让中国特色社会主义“更加符合规律地向前发展”的目标的重大决策。

二、《条例》全面优化了公平竞争审查制度

“重大改革于法有据”。2022年，《反垄断法》通过修订对建立健全公平竞争审查制度做了原则性规定。在此基础上，《条例》以行政法规的形式对公平竞争审查作了全面、系统、详细的规定，不仅填补了公平竞争审查制度的立法空白，而且标志着我国形成了以反垄断法和公平竞争审查制度为核心内容的，规制行政权力干预市场竞争的完整制度体系。以下亮点尤其值得关注。

（一）政府竞争合规全覆盖

《条例》第二条明确规定了审查范围，即“涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施”由“起草机关”开展公平竞争审查工作。《条例》将起草阶段的法律、地方性法规也纳入公平竞争审查范围，做到了审查范围的全覆盖。这实际上是将所有可能影响市场主体经营活动的经济立法都纳入了审查范围。最初的制度设计，虽然在数量巨大的低层级政策文件中审慎取得了较明显的制度成效，但也暴露出治标不治本的深层次问题。政府“竞争合规”不全面，审查体系不完整。作为审查对象的“政策措施”应当作最广义的理解，许多低层级经济政策的上位依据更应当适用同样的审查标准。在现实经济立法活动中，涉及市场主体经营活动的法律法规虽然由全国或地方人大及其常委会制定出台，但起草单位主要是政府相关部门。《条例》的规定，能够让可能阻碍统一大市场建设和影响公平竞争的制度尽量消除在起草环节，使违反公平竞争止步于源头，与《反垄断法》规定共同形成针对行政性垄断行为的事前、事中与事后的规制闭环。《条例》对审查范围的扩充具有本质上的意义，把对单个文件的审查提升至全面检验经济政策制定的“前世今生”，将政府经济管理的决策行为全面纳入竞争政策的价值体系之中。只有从源头上治理，才能真正建设高水平的市场经济体制。我们经常说要“将权力关进制度的笼子”，而公平竞争审查正是确保制度笼子具有高质量的关键。这对提升政府经济治理体系与治理能力，最终建成现代化市场经济体制具有不可估量的意义。

（二）优化实施机制全过程

《条例》综合了公平竞争审查的实施机制，可以实现工作机制、审查机制、监督保障机制的全面优化。

在工作机制方面，《条例》构建了自上而下的权责配置体系，通过第四条至第六条的规定，明确了各级政府及市场监管管理部门之间的职责分工：由国务院建立工作协调机制，定位于统筹、协调与指导全国审查工作；县级以上人民政府的职责，定位于建立健全工作机制，保障执法力量与经费预算；各级市场监管部门的职责也得到明确，国务院市场监管管理部门负责指导并监督审查工作，县级以上市场监管管理部门负责实施本地区工作，定位于指导、推进与监督审查工作。在竞争执法体制改革体系化、专业化的基础上，《条例》强化了市场监管部门在推进公平竞争审查制度实施方面的主导地位，进一步实现了与国家整体竞争法实施机制的统一。

在审查机制方面，《条例》回应了此前制度实施中的诸多关切和疑虑。通过第十三条至第十七条的规定，进一步优化各项审查机制。

首先，《条例》确定了我国公平竞争审查实行“自我审查机制”，并且通过监督保障机制的约束，压实了政策起草单位(或牵头单位)的审查责任。相信这一制度设计，将会产生长期效应。政策制定者最了解制度的政策是否可能影响市场竞争，是否需要适用例外规定，是否涉及社会公众利益，如何听取相关各方意见，以及是否具有可替代的其他方案等。在按照标准进行自我审查过程中，不断增强对政策的评估分析能力，培育市场机制决定性作用的政策思维。这是公平竞争审查制度实施的最主要目标。

其次，《条例》在明确自我审查的基础上，规定了重大事项(拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施)的会审机制。《条例》第十四条特别规定，“拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监管管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监管管理部门审查。”各国经验表明，在重大政策措施制定过程中，竞争执法部门提前介入，有利于提升审查的专业性和合规性，构建防止行政权力不当干预市场机制的全过程监管体系。

最后，《条例》鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。随着统一大市场建设的不断推进，公平竞争审查的区域协调发展机制建设是不可避免的核心环节。部分地区开始探索建立跨区域公平竞争审查协作机制，如川渝两地建立的公平竞争举报处理工作机制；长三角三省一市共同签署《长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议》；长三角生态绿色一体化发展示范区内，苏浙沪三地区县签署了《公平竞争审查协作备忘录》等，这些具有创新意义的实践在促进全国统一大市场建设过程中发挥了积极作用。但另一方面，“一体化”与“差异化”的矛盾也愈发突出，“公平竞争政策”与区域协调、利益补偿等其他经济政策的关系与协调可能成为新的难题。条例的规定，为解决这些难题保留了实践操作的空间。

在监督保障机制方面，《条例》构筑了从国务院到地方人民政府、市场监管部门的监督保障体系，形成了“自我审查、抽查督查、举报受理、责任处分”全链条机制。其中，有两点值得注意：一是强化了公平竞争自我审查的刚性约束。《条例》规定，“起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监管管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监管管理部门可以对其负责人进行约谈”，“未依照本条例规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这体现了制度实施刚性约束的落地，为实现国家治理体系和能力现代化打下坚实的基础。二是《条例》第二十二条第二款规定，“市场监督管理部门应当向社会公开受理举报的电话，信箱或者电子邮件地址”。这强化了审查工作的社会参与力度，增强了社会监督作用，是倡导社会竞争文化的一种有效途径和良好实践。

（三）确立考核机制全链条

将“公平竞争审查制度落实情况”纳入政府考评体系，既是依法治国的战略目标，也是建设高水平市场经济体制的内在要求。我国《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确提出，要“强化公平竞争审查制度刚性约束”。近年来，各地在法治政府建设考评和优化营商环境评价中，已经陆续将公平竞争审查工作纳入政府考核指标体系，呈现出公平竞争审查制度的实效。海南、重庆、宁夏、上海浦东新区等地都有不少创新之举，改变以往单纯追求GDP增长目标的短期赶超政策，不断调整政府工作考评的激励导向，形成推动国家经济战略发展的合力。《条例》在公平竞争审查制度实施成效的基础上，以立法形式明确规定，公平竞争审查工作是法治政府建设和优化营商环境的重要考核内容，并适时提出了国家经济治理现代化的高标准，进一步揭示实施竞争政策的内涵，即竞争政策就是发展政策，发展经济不能以损害竞争为代价，依法行政必须遵循市场经济规律。

三、有效实施制度必须完善政策协调机制

在地区发展中，不乏支柱产业扶持、政企合作协议、招商引资激励，以及实现特定社会经济目标的政策措施，这些政策难免在一定程度上具有或可能具有排除限制竞争的效果，与竞争政策的目标相背离。因此，政策协调的需求在公平竞争审查中不可避免。虽然自公平竞争审查制度建立起就有例外适用的规定，承载了部分政策协调的功能，但实践中例外规定的适用案例较少，实施效果并不理想。随着改革不断深化，更加需要发挥公平竞争审查制度的政策协调功能。政策协调不是非此即彼的选择题，而是在多元政策目标之间展开的一场利益平衡的博弈。它既是一个不同利益权衡的过程，也是充分发挥经济民主的过程。《条例》在《公平竞争审查实施细则》的基础上对例外规定进行了整合与调整，在国家安全和发展利益、科技进步与创新发展、节能环保与救灾救助等方面进行了较为严格的规定。从长期来看，通过例外规定的适用，可以建立健全竞争政策与其他经济政策的协调机制，但是从现实来看，难以适应当下政策协调的需求，有必要考虑建立较为有效的政策协调机制，这是竞争政策基础地位确定的内在要求。通过涵盖协调目的、协调原则、协调范围、协调程序、保障措施等方面的机制建设，避免因例外条款的难用，误用甚至滥用陷入行政权力不当干预的恶性循环，从而在根本上实现公平竞争审查制度作为竞争政策核心工具的协调功能，切实保障统一大市场建设的深入推进，打造市场经济高质量发展的中国范本。