深度 | 我国碳市场扩容的机遇与挑战

在全球气候治理深化推进的背景下，我国2035年国家自主贡献（NDC）目标首次提出了绝对量减排要求。全国碳市场作为控制温室气体排放的重要市场工具，正面临着从“强度控制”向“总量控制”转型的关键时期。碳市场必须通过范围拓展、机制升级，实现与国家总量减排目标的精准衔接，从而真正发挥中长期减排的刚性约束作用。

2035年新NDC目标：

碳市场扩容的核心政策背景

2035年NDC“1+3+3”一揽子目标首次确立了全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%~10%的绝对量减排指标。前两轮NDC目标以碳排放强度下降为核心，碳市场也相应采用基于强度控制的配额分配方法，减排约束相对柔性。而2035年NDC提出的绝对量减排目标，释放了更具刚性的减排信号，明确要求全国碳市场必须衔接国家减排承诺，逐步设定与国家排放总量下降目标相适配的年度“绝对总量”控制目标，这是碳市场从试验阶段走向成熟、真正发挥减排效能的关键一步。

与此同时，NDC明确提出“全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业”的定性要求，与中共中央办公厅 、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》形成政策协同，构建了“总量挂钩—行业扩容—机制完善”的碳市场发展逻辑，为扩容划定了清晰方向。

新NDC目标的核心诉求是通过总量约束实现绝对减排，而碳市场作为连接宏观目标与微观企业行动的桥梁，必须通过扩容扩大覆盖范围、升级总量控制机制，才能将全国减排总量目标分解为行业、企业的刚性约束指标，这是本次碳市场扩容的核心背景和根本逻辑。

碳市场扩容的时间表与路线图

扩容的政策脉络与时间节点

全国碳市场历经三年运行实践后，扩容工作在新NDC总量目标的牵引下加速推进。2024年政府工作报告将“扩大全国碳市场行业覆盖范围”纳入年度重点任务，标志着碳市场扩容进入实质性推进阶段；2025年3月，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，明确了首轮扩容的具体行业和实施路径；同年9月，相关配额总量和分配方案征求意见稿发布，意味着三大高耗能行业正式纳入碳市场管理体系，首轮扩容落地进入倒计时。

按照政策规划，碳市场扩容遵循“成熟一个、纳入一个”的原则，分阶段有步骤地推动纳入工作：2027年将实现工业领域主要排放行业全覆盖，自愿减排交易市场覆盖重点领域，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；2030年基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制；2035年覆盖主要高排放行业，建成具有国际影响力的碳市场体系。这一进程始终围绕“衔接NDC总量目标”展开，服务于国家绝对减排目标的实现。

首轮扩容的核心转变：从“单一”到“多元”

首轮扩容以纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业为标志，其变化集中体现在三个维度：

一是覆盖范围的多元化。扩容前，碳市场仅覆盖发电行业约2200家企业，排放规模约50亿吨（占全国总量40%）；扩容后，管控行业扩展至四大类，纳入企业增至约3500家，排放规模提升至80亿吨（占全国总量60%），覆盖范围的扩大直接提升了碳市场对全国总量减排目标的支撑力。

二是管控对象的多元化。从单一的二氧化碳扩展为二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6），为衔接NDC的全温室气体减排目标奠定基础。

三是管控活动的多元化。扩容前以能源活动排放（燃料燃烧）为核心，扩容后兼顾能源活动与工业过程排放。

碳市场扩容的战略机遇

强化总量减排效能，覆盖核心排放来源

随着碳市场扩容工作的逐步推进，未来将进一步扩容到包括石化、化工、造纸、航空在内的高排放行业，将覆盖全国约75%的碳排放，使碳市场真正成为控制我国碳排放的最主要政策工具。通过市场化手段，让减排成本较低的企业超额减排并出售配额，减排成本较高的企业购买配额完成履约，既能确保全国总量减排目标实现，又能最大限度降低全社会减排成本。

完善碳定价机制，提升市场活力

首轮扩容后，碳市场企业数量增加59%，排放规模提升60%，市场体量的扩大将有效缓解当前履约期集中交易的“潮汐现象”和企业惜售问题。更多元的市场主体带来更丰富的交易需求，推动配额交易量与交易额稳步增长，使碳价格更能反映边际减排成本和市场供需关系，形成与NDC总量目标适配的合理碳价信号，为企业减排决策和绿色投资提供清晰指引。

衔接国际规则，增强治理话语权

我国碳市场扩容方案明确仅管控重点行业直接排放，避免电力消耗间接排放的重复计算，这一口径与欧盟碳市场（EUETS）基本一致，为中外碳市场互联互通和配额互认创造了条件。在NDC总量目标的驱动下，碳市场通过扩容完善机制、扩大规模，既能更好融入全球碳定价体系，又能提升我国在国际气候治理中的话语权，帮助国内企业应对碳边境调节机制（CBAM）等贸易壁垒。

催生千亿元级市场，带动绿色产业升级

随着覆盖行业扩大和配额有偿分配比例提升，碳资产稀缺性显著增强，逐步转化为高价值资产。截至2025年8月底，全国碳市场累计成交额达478.26亿元，未来有望形成千亿元级交易规模。碳价信号将驱动CCUS、绿色氢能、新能源冶炼等低碳技术商业化应用；碳期货、碳期权等金融衍生品加速创新，吸引多元市场主体参与；监测、报告与核查（MRV）、碳咨询、数字化管理平台等专业服务市场快速兴起，形成绿色产业发展新动能。

碳市场扩容面临的多重挑战

碳市场扩容的核心是实现与NDC总量目标的精准衔接，这一过程中市场面临从单一行业管理到跨行业、跨气体、跨机制治理的系统性挑战，直接影响总量约束的落地效能。

数据准确性与MRV体系风险：总量核算的基础隐患

MRV体系是总量目标分解与核查的核心基础，扩容后数据质量风险显著升级。一是工业过程排放监测难度大，钢铁、水泥等行业的排放涉及燃料燃烧与工业过程双重来源，排放源头分散、反应机理复杂，计算模型和监测方法远高于发电行业，准确计量难度更大；二是多气体排放管控缺乏成熟方法学，新增的四氟化碳、六氟化二碳等气体，部分监测核算标准尚未完善，给总量统计带来挑战；三是监管能力不足，纳入企业数量大幅增加后，生态环境部门的核查人力、技术平台难以全面覆盖，可能导致数据失真。数据一旦失真，将直接影响总量配额基准值的科学性，既破坏配额分配公平性，又会削弱NDC总量目标的执行刚性，甚至因数据造假损害市场公信力。

行业差异与配额分配公平性：总量分解的核心难题

NDC总量目标需要分解至不同行业、企业，但行业异质性给公平分配带来巨大挑战。一是行业生产特征差异大，钢铁、水泥、铝冶炼等行业的产品种类、工艺路线、能源结构各不相同，碳排放基准值难以统一制定；二是减排潜力与成本不均，部分行业低碳技术成熟、减排成本低，部分行业技术路线固定、减排空间有限，对碳价敏感度差异显著；三是历史数据质量参差不齐，部分行业缺乏连续完整的排放数据，导致总量配额分解缺乏可靠支撑。若配额分配未能兼顾行业差异，可能出现部分行业配额过剩、部分行业配额紧缺的结构性失衡，既影响企业减排积极性，也会导致全国总量目标执行偏差。

市场流动性与价格波动性：总量调控的稳定风险

当前碳市场已存在交易不活跃、价格信号失真问题，扩容后可能加剧波动，影响总量调控效果。一是“潮汐现象”难以根治，各行业履约周期、生产节奏不同，可能导致交易集中性问题更复杂，流动性不足依然存在；二是碳价波动风险加大，行业增多使宏观经济、能源价格、技术突破等因素对碳价格信号的传导更复杂，碳价剧烈波动将干扰企业减排预期，影响总量目标的稳定执行；三是区域与行业供需失衡，工业企业地区分布不均，叠加行业周期不同步，可能导致地区间配额供需差异扩大，甚至引发跨区域套利，破坏总量控制的整体性。此外，金融衍生品的引入虽能提升流动性，但也可能放大市场波动，增加总量调控难度。

企业转型与合规成本压力：执行的现实阻力

总量约束的刚性要求企业加速转型，新纳入企业面临着实实在在的生存与发展压力。一是合规成本上升，企业需升级监测设备、建立核算体系、培训专业人才，前期投入直接增加经营负担，部分中小企业难以承受；二是技术改造资金压力大，企业需投入大量资本开展能效提升、燃料替代等低碳改造，且投资回报周期长，资金短缺可能导致履约困难；三是地方经济影响显现，高排放企业多为地方税收和就业支柱，若成本上升过快或转型不畅，可能冲击地方经济稳定，并对地方税收和就业稳定造成冲击。

衔接NDC总量目标的

碳市场发展建议

面对新NDC目标下的扩容任务，全国碳市场建设需要从机制完善、技术支撑、政策协同入手，构建高效适配的碳市场体系，稳步前行。

筑牢MRV体系，保障总量数据质量

一是完善技术标准，加快制定多行业、多气体的碳排放核算与监测指南，统一工业过程排放的计量模型和数据采集口径；二是强化监管能力，搭建全国统一的信息化监管平台，利用大数据、物联网提升监测核查精准度，同时扩大第三方核查机构参与，补充监管力量；三是健全惩戒机制，加大对数据造假的处罚力度，将数据质量与配额分配直接挂钩，对数据合规企业给予配额倾斜，引导企业主动提升数据质量，确保总量核算真实可靠。

优化配额分配，实现总量公平分解

一是建立差异化总量分解机制，根据行业生产特征、减排潜力、历史排放数据，对同一行业不同工艺、规模的企业实行精细化分配；二是稳步提高有偿分配比例，通过拍卖方式分配部分配额，既增强总量控制的刚性，又将拍卖收入用于支持高成本行业转型，兼顾公平与效率；三是建立动态调整机制，根据NDC总量目标完成进度、行业发展状况，定期调整各行业配额总量，避免结构性失衡。

稳定市场运行，强化总量调控效能

一是丰富交易工具与主体，加快推出碳期货、碳期权等衍生品，允许机构投资者入市，拓宽交易渠道，提升市场流动性；二是建立碳价稳定机制，设定碳价上下限区间，通过政府储备配额的投放与回收平抑波动，为企业提供稳定的减排预期；三是优化交易制度，延长交易时间、简化流程、降低成本，鼓励企业开展常态化交易，减少“潮汐现象”对价格的干扰，确保碳价信号能够有效引导总量目标落地。

强化政策协同，降低企业转型压力

一是加大财政金融支持，设立低碳技术创新基金，对CCUS、绿色氢能等关键技术给予补贴，推出碳资产质押贷款、低碳转型挂钩债券等产品，缓解企业资金压力；二是建立区域补偿机制，对因总量管控导致经济受影响的地区给予财政转移支付，平衡区域利益；三是加强企业指导培训，提升企业碳资产管理能力，帮助新纳入企业快速适应市场规则，降低合规成本，确保企业转型与总量目标执行协同推进。

2035年NDC提出的总量控制目标，为碳市场扩容与总量目标设定标定了方向。尽管面临着数据核算复杂、配额分配难度大、企业转型成本高等诸多挑战，但通过科学的制度设计、严格的数据监管、稳定市场运行和强化政策协同，全国碳市场有望成为实现减排目标、推动经济社会全面绿色转型的核心引擎，为我国完成气候承诺提供坚实支撑，也为全球碳市场建设贡献中国方案。

本文刊载于《中国电力企业管理》（上旬）2026年2期，作者供职于中国人民大学生态环境学院。版权所有，如需转载、使用或翻译成其他语言，需经本刊同意并注明出处。

编辑：翁爽  赵紫原 

审核：李丽萍