中国金融市场基础设施法律体系完善建议——以《金融法(草案)》为切入

2026年3月20日，央行发布由央行等五个中央部门起草的《中华人民共和国金融法（草案）》（简称《金融法（草案）》），其中首次以基本立法形式设立专章对金融基础设施（FMI）监管予以规定，并公开征求意见。对此，本文基于对中国、美国及欧盟金融市场基础设施法律体系现状、特点的对比分析，以《金融法（草案）》征求意见为契机，对中国金融市场基础设施法律体系完善提出建议。仅供交流。

第一部分  美国金融市场基础设施立法

一、国会立法

（一）《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（2010）第八篇《2010年支付、清算与结算监督法》

1、立法层级

美国国会制定，FMI基础性上位法

2、核心内容

创设系统重要性金融市场公用事业（FMU）认定机制，由金融稳定监督委员会（FSOC）认定；

确立分业监管框架：美联储统筹系统重要FMU、SEC监管证券类FMI、CFTC监管衍生品FMI；

强制OTC衍生品中央清算、交易报告，要求FMI符合CPMI-IOSCO《金融市场基础设施原则》（PFMI）；

建立FMI风险处置、流动性支持与破产隔离规则。

3、核心条款

第802条：“金融市场公用事业（FMU）”指为金融交易提供支付、清算、结算、存管、登记服务的多边系统，其运营中断可能威胁金融体系稳定。

第804条：FSOC基于系统性风险、替代性、相互关联性，认定系统重要性FMU并实施强化监管。

第806条：美联储可为系统重要FMU提供账户、结算与流动性支持，保障关键基础设施稳健运行。

（二）《联邦储备法》

1、立法层级

国会立法，支付系统核心法律

2、核心内容

规定美联储支付体系监管职责、最后贷款人职能、FMI账户与结算服务权限，规范Fedwire等大额支付系统运行。

3、核心条款

第13条：联邦储备银行有权为存款机构提供支付、清算、结算服务，维护支付系统高效安全运行。

（三）《1934年证券交易法》

1、立法层级

国会立法，证券类FMI上位法

2、核心内容

规范清算机构、中央证券存管（CSD）、证券结算系统（SSS）的注册、运营与风险管理，明确SEC监管权限。

3、核心条款

第17A条：“清算机构”指为证券交易提供中介支付、交付、数据核对、结算责任分配的机构，含中央证券存管机构。

清算机构需经SEC注册，遵守客户资产保护、结算最终性、违约处置规则。

（四）《商品交易法》

1、立法层级

国会立法，衍生品FMI上位法

2、核心内容

规范衍生品清算组织（DCO）、交易库（TR）的注册与运营，授权CFTC实施监管，强制衍生品清算与报告。

3、核心条款

第1a条：“衍生品清算组织（DCO）”指为期货、掉期等衍生品提供清算服务的机构，需在CFTC注册并符合风控标准。

二、联邦金融监管监管当局立法

（一）美联储《HH条例》（12 CFR Part 234）

1、监管主体

联邦储备委员会

2、核心内容

落实多德-弗兰克第八篇，规定系统重要FMU的风险管理、治理、重大变更报备、运营韧性要求。

3、核心条款

系统重要FMU需建立完备的信用、流动性、运营风险管理制度，重大业务变更须提前向美联储报备。

（二）SEC清算机构监管规则（17 CFR Part 240）

1、监管主体

美国证券交易委员会

2、核心内容

证券清算机构注册、资本要求、结算周期（T+1）、客户资产保护、违约处置规则。

（三） CFTC《衍生品清算组织规则》（17 CFR Part 39）

1、监管主体

美国商品期货交易委员会

2、核心内容

DCO准入、治理结构、保证金制度、违约管理、交易数据报告要求。

第二部分  欧盟金融市场基础设施立法

一、欧盟层面立法

（一）《欧洲市场基础设施监管条例》（EMIR，(EU) 648/2012）

1、立法层级

欧盟条例，衍生品FMI核心立法

2、核心内容

OTC衍生品强制报告至交易库（TR）、标准化衍生品强制中央清算；规范CCP与TR的牌照、风控、保证金、跨境认可；非集中清算衍生品风险缓释。

3、核心条款

第1条：本条例旨在降低OTC衍生品风险，强化中央对手方与交易库监管，维护金融稳定。

第9条：符合标准的OTC衍生品必须通过授权CCP集中清算，交易信息实时报送至授权交易库。

（二）《中央证券存管监管条例》（CSDR，(EU) 909/2014）

1、立法层级

欧盟条例，证券存管与结算统一立法

2、核心内容

统一CSD准入与跨境互认、结算纪律（强制交割+罚款）、证券托管安全、结算最终性法律保障、运营韧性要求。

3、核心条款

第1条：建立欧盟统一的中央证券存管监管框架，提升结算安全与效率，促进跨境证券交易。

第5条：中央证券存管须获欧盟牌照，遵守结算纪律、资产隔离、风险管控义务。

（三）《金融工具市场监管条例》（MiFIR，(EU) 2014/596）

1、立法层级

欧盟条例，交易与FMI接入规则

2、核心内容

FMI公平接入义务、交易透明度、交易报告、算法交易监管，衔接FMI与交易市场规则。

（四）《中央对手方恢复与处置条例》（EU 2021/23）

1、立法层级

欧盟条例，CCP危机处置专门立法

2、核心内容

CCP恢复与处置计划、自救工具（亏损吸收、股权稀释）、流动性安排、跨境处置协调。

3、核心条款

第1条：建立CCP恢复与处置框架，避免公共资金救助，保障清算服务连续性。

第10条：CCP须制定恢复计划，处置机构可采取自救、业务转移、清算基金动用等措施。

二、欧盟金融监管当局立法（ESMA/EBA技术标准）

（一）ESMA EMIR/CSDR监管技术标准（RTS/ITS）

1、监管主体

欧洲证券和市场管理局

2、核心内容

衍生品报告模板、清算阈值、保证金计算、CCP压力测试、数据报送规范。

（二）EBA FMI相关技术标准

1、监管主体

欧洲银行管理局

2、核心内容

银行对FMI风险敞口计量、操作韧性、审慎监管要求。

第三部分  中美欧金融市场基础设施立法对比分析

一、中美欧FMI立法具体内容对比

对比维度	美国立法	欧盟立法	中国立法（含《金融法（草案）》）
上位法基础	以《多德-弗兰克法案》第八篇为核心，《联邦储备法》《1934年证券交易法》《商品交易法》为支撑，形成多层次上位法体系	以EMIR、CSDR、MiFIR、CCP恢复与处置条例为核心，均为欧盟条例（regulation)，直接全境生效，无层级冲突	目前无专门FMI上位法，依赖《中国人民银行法》《证券法》《期货和衍生品法》零散条款；2026年《金融法（草案）》设“金融基础设施”专章，首次确立FMI基础性立法框架，明确其核心地位与监管原则。同时，2025年8月央行与证监会联合发布《金融基础设施监督管理办法》，作为具体监管规则自2025年10月1日起施行。
覆盖范围	完整覆盖支付系统、CCP、CSD、SSS、TR五大类FMI，分类监管边界清晰	与美国一致，覆盖五大类FMI，且强调各类FMI的协同监管与跨境适配	覆盖五大类FMI，但分类监管规则分散：支付系统由央行监管，证券类FMI由证监会监管，衍生品FMI由多部门协同；《金融法（草案）》明确“自主可控安全高效的金融基础设施体系”建设目标，统一覆盖各类FMI，但具体分类监管细则仍需完善；《金融基础设施监督管理办法》聚焦业务监管，实现监管标准统一。
系统重要性认定	由FSOC专门负责，明确认定标准（系统性风险、替代性、相互关联性），对认定的FMU实施强化监管	由ESMA统筹认定，结合跨境影响、规模、关联性，认定系统重要性CCP/CSD，实行差异化监管	未明确专门的系统重要性FMI认定机构与统一标准，仅在部分规章中提及“重要金融基础设施”；《金融法（草案）》提出“建立健全金融基础设施运营主体风险管理制度”，但未细化系统重要性认定规则；《金融基础设施监督管理办法》明确系统重要性金融基础设施认定标准和宏观审慎管理要求。
核心监管要求	1. 强制OTC衍生品中央清算、交易报告；2. 明确FMI风险管理、治理、重大变更报备要求；3. 建立最后贷款人、破产隔离机制	1. 统一OTC衍生品报告、清算规则；2. CSD跨境互认、结算纪律（强制交割+罚款）；3. CCP市场化自救、跨境处置协调；4. 统一技术标准（RTS/ITS）	1. 支付系统强调安全与效率，衍生品FMI逐步推进中央清算；2. 《金融法（草案）》强化FMI履约保障、风险管理制度，明确监管全覆盖要求；3. 《金融基础设施监督管理办法》健全FMI运营、风险管理、公司治理等制度，完善检查、处罚、恢复处置、退出等监管规定；4. 缺乏统一的交易报告、跨境监管规则。
危机处置	美联储主导，赋予最后贷款人职能，建立FMI流动性支持、破产隔离机制，危机处置权集中	ESMA统筹，强调CCP市场化自救（亏损吸收、股权稀释），建立跨境处置协调机制，弱化公共资金救助	危机处置规则分散，未形成统一框架；《金融法（草案）》健全金融风险处置机制，坚持市场化法治化原则，但未明确FMI专项处置规则；《金融基础设施监督管理办法》完善FMI恢复处置、退出等规定，但实操性不足；缺乏专门的CCP/TR危机处置规则。
跨境监管	对外资FMI严格准入，与主要经济体建立监管合作机制，强调跨境FMI的风险管控	建立第三国FMI等效机制，实现CCP/CSD跨境互认，ESMA统筹跨境监管协调，适配欧盟一体化需求	跨境监管规则零散，主要依赖双边合作，未建立统一的第三国FMI等效认定机制；《金融法（草案）》未明确FMI跨境监管具体规则，难以适配跨境金融交易快速发展的需求。

第四部分  中美欧FMI立法特点对比

（一）美国立法特点

1、分业监管，权责清晰

美联储、SEC、CFTC分工明确，分别监管支付系统、证券类FMI、衍生品FMI，形成“国会立法+监管机构规则”的双层体系，兼顾监管专业性与灵活性。

2、危机导向，强化干预

基于2007-09年次贷危机经验，侧重系统性风险防范，赋予美联储最后贷款人职能，危机处置权集中，强调政府对FMI的干预与支持。

3、标准细化，实操性强

每个监管机构均有具体的实施规则（如美联储《HH条例》、CFTC Part 39），对FMI的风险管理、资本要求、违约处置等均有明确细化标准。

（二）欧盟立法特点

1、统一化，无区域差异

所有FMI立法均为欧盟条例，直接在所有成员国生效，实现“单一规则手册”，消除成员国间监管差异，适配欧盟金融一体化需求。

2、市场化，弱化公共救助

强调FMI市场化自救，尤其是CCP的恢复与处置机制，优先通过内部亏损吸收、业务转移等方式化解危机，减少公共资金依赖。

3、跨境导向，协同性强

建立第三国FMI等效认定机制，强化ESMA的跨境监管统筹权，推动欧盟内部及与外部经济体的FMI协同监管。

（三）中国立法特点

1、逐步完善，顶层设计起步

长期以来以部门规章、规范性文件为主，缺乏专门上位法；2025年《金融基础设施监督管理办法》实现监管标准统一，2026年《金融法（草案）》设专章确立FMI基础性框架，顶层设计逐步完善，体现“统筹监管”思路。

2、风险导向，侧重安全

核心强调FMI的安全运营，尤其是支付系统、证券清算系统的稳定性，逐步推进风险管理制度完善，但市场化机制与跨境适配性不足。

3、衔接实践，逐步落地

立法跟随金融市场发展逐步完善，《金融法（草案）》吸收近年来金融管理实践成果，将有效做法转化为法律规范，《金融基础设施监督管理办法》聚焦业务实操，填补了部分监管空白。

第五部分  中国FMI立法完善建议

（一）加快上位法立法，完善体系建设

推动《金融法（草案）》尽快正式生效，细化“金融基础设施”专章内容；在此基础上，制定专门的《金融市场基础设施法》，整合现有分散的规章、规范性文件，明确FMI的定义、分类、监管原则、监管主体，形成“上位法+专门法+部门规章”的多层次立法体系，衔接《金融基础设施监督管理办法》，实现监管标准统一。

（二）建立系统重要性FMI监管体系

借鉴美国FSOC、欧盟ESMA的经验，明确由金融稳定发展委员会（FSOC）作为系统重要性FMI的认定机构，制定统一的认定标准（结合规模、关联性、替代性、跨境影响）；对认定的系统重要性FMI，实施强化监管措施（如额外资本要求、更严格的风险管理标准、定期压力测试、重大变更报备），细化《金融基础设施监督管理办法》中的相关规定。

（三）明确分类监管，强化协同机制

明确各类FMI的监管主体与监管边界，统一支付系统、CCP、CSD、SSS、TR的监管标准；建立中央金融委员会统筹、各监管部门协同的监管机制，定期开展协同检查、信息共享，消除监管重叠与空白；借鉴美国分业监管的专业性与欧盟集中监管的协同性，平衡分业与统筹的关系。

（四）完善危机处置机制，强化市场化导向

借鉴欧盟CCP恢复与处置条例的经验，建立统一的FMI危机处置框架，明确危机处置的触发条件、处置机构、处置流程；引入市场化自救工具（如亏损吸收、股权稀释、业务转移），减少公共资金依赖；明确美联储式的最后贷款人机制适用范围，规范流动性支持的操作流程；细化《金融基础设施监督管理办法》中恢复处置、退出的具体规定，提升实操性。

（五）统一技术标准，提升监管效率

借鉴欧盟ESMA的技术标准体系，由央行、证监会联合制定统一的FMI技术标准，包括交易报告模板、保证金计算方法、CCP压力测试规范、数据报送要求等；全面衔接CPMI-IOSCO《金融市场基础设施原则》（PFMI），确保中国FMI立法与国际标准接轨；推动FMI数字化转型，强化网络安全、数据安全监管，适配金融科技发展需求，呼应《金融法（草案）》“自主可控安全高效”的建设目标。

（六）强化法律责任，提高违法成本

借鉴《金融法（草案）》“强化法律责任”的思路，细化FMI运营机构、监管机构的法律责任，加大对违法违规行为（如未按要求报备、风险管理不到位、数据造假）的惩处力度，提高违法成本；明确监管问责机制，对监管失职、渎职行为依法追究责任，保障立法落地执行。

（七）健全跨境监管规则，提升适配性

建立第三国FMI等效认定机制，借鉴欧盟的等效评估标准，对境外FMI进行分类评估、分级监管；加强与主要经济体（美国、欧盟）的FMI监管合作，签订监管合作协议，实现信息共享、跨境检查、危机协同处置；结合人民币国际化需求，完善跨境支付、跨境清算FMI的监管规则，保障跨境FMI安全稳健运行。