执法不是“走过场”:市场监管如何才算“穷尽调查手段”?
2026年3月，最高检《行政检察工作白皮书（2025）》收录了一个“小过重罚”的典型案例：陕西兴平贾某因无照经营、虚假宣传被处10.6万元罚款，因未按期缴纳加罚后合计21.2万元。检察院审查后发现，行政机关未委托评估核算成本，仅以“广告费用无法计算”为由直接适用10万元罚款档，属于法律适用错误且“未穷尽调查手段”。最终，该案罚款从21.2万元降至6300元，成为破解“小过重罚”的基层样本。
这一案例戳中了当前行政执法的痛点：部分执法部门在办案时，习惯以“当事人不配合”“证据灭失”为由，直接认定“违法所得无法计算”，进而适用高额兜底罚款。这种做法看似高效，实则违背了《行政处罚法》“全面、客观、公正调查”的核心要求，也忽视了“穷尽调查手段”这一执法底线。
那么，市场监管部门在行政执法中，到底该如何才算“穷尽调查手段”？这不仅是程序合法的要求，更是实体公正的保障。
“穷尽调查手段”不是口号，而是有明确标准的执法规范。它要求行政机关主动、全面开展调查，覆盖所有可获取证据的渠道，只有在客观上确实无法查清事实时，才能适用“无法计算”的兜底条款，而非主观上遇到阻力就放弃调查。具体来说，需要完成三层递进式调查：
基础调查是起点，必须固定核心证据。执法部门首先要责令当事人提供财务账册、购销单据、宣传合同等原始凭证，开展现场检查并制作笔录，对电子数据等易灭失证据及时采取查封、扣押措施。如果当事人拒不提供材料，需记录其不配合的事实，而非直接以此为由终止调查——毕竟，当事人的不配合不能成为执法部门“偷懒”的借口。
延伸调查是关键，必须覆盖第三方渠道。当基础调查无法获取完整证据时，执法部门需向涉案第三方发函协查：向电商平台调取交易记录，向银行查询资金流向，向物流公司核实发货信息，甚至延伸调查上下游合作方，排查违法所得转移情况。这些第三方数据能与当事人提供的材料形成交叉验证，是破解“证据孤岛”的核心手段。
补充调查是兜底，必须借助专业力量。对于账目混乱、证据灭失等确实难以核算的情形，执法部门需委托会计师事务所、价格认证机构等专业第三方进行评估，或参照同行业利润率、行业标准构建合理估算模型。比如贾某案中，若行政机关委托评估机构核算其自有平台宣传的人工、运营成本，就能避免直接适用高额罚款，实现过罚相当。
部分执法部门“未穷尽手段”的做法，本质上是对执法责任的逃避。实践中，这类情形并不少见：有的仅因当事人拒不提供票据，便直接认定“费用无法计算”，未开展任何外围调查；有的对自有平台宣传、口头推广等无明确凭证的情形，未委托第三方评估等价成本；还有的在适用《广告法》20万元起高额罚款时，未调取第三方数据、未向当事人释明调查要求，直接跳过核算程序。
这些做法的危害显而易见：一方面，可能导致“小过重罚”，损害当事人合法权益，引发行政复议或诉讼；另一方面，会削弱执法公信力，让公众质疑执法的公正性。正如贾某案所警示的，“穷尽调查手段”是适用兜底条款的前提，未完成这一程序就直接认定“无法计算”，属于程序与实体双重违法。
“穷尽调查手段”的法律依据十分明确。《行政处罚法》第四十条规定“事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”，第五十四条要求“全面、客观、公正地调查”；《广告法》第五十五条、五十八条明确，仅在广告费用客观无法计算或明显偏低时，才可适用20万元起的兜底罚款档，反向要求行政机关先穷尽手段核算费用；《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法》第十四条更是直接规定，仅经充分调查仍无法查清违法所得的，才可不再核算。
这些规定共同指向一个核心：执法不是“走过场”，调查必须“动真格”。行政机关不能以“查不到”为由放弃调查，而要以“查得到”为目标穷尽手段。这既是对当事人合法权益的保护，也是对执法权威的维护。
陕西兴平贾某案的纠正，为行政执法树立了标杆：“穷尽调查手段”不是可有可无的程序，而是必须坚守的底线。市场监管部门在执法中，唯有主动覆盖基础、延伸、补充三层调查，借助专业力量破解核算难题，才能避免“小过重罚”，实现过罚相当。
执法的最终目的不是处罚，而是规范市场秩序。只有让每一次调查都经得起法律和历史的检验，才能让执法既有力度，更有温度。
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