张璇、魏琦:虚假市场主体登记被撤销后再次登记行为的司法审查|至正研究

作者简介

张璇，上海市第二中级人民法院行政审判庭审判团队协助负责人

魏琦，上海市第二中级人民法院行政审判庭法官助理

虚假市场主体登记被撤销后再次

登记行为的司法审查

——肖某诉某区市监局、某区政府工商登记及行政复议案

【案  情】

原告（上诉人）：肖某

被告（被上诉人）：上海市某区市场监督管理局

被告（被上诉人）：上海市某区人民政府

2007年8月，某科技实业公司因法定代表人王某曾在2005年5月持其假冒其他股东签名伪造股东会决议骗取公司登记许可（将法定代表人由王某变更为肖某）被处以1000元罚款。后续因该公司股东达成一致，该法定代表人变更登记未被撤销。

2019年9月27日，王某再次通过伪造股权转让协议的手段获准变更登记。其中，某科技实业公司提交的企业改制申请材料包括王某伪造股东签名的股权转让协议和甲律师事务所出具的股权查证法律意见书，证明股权转让后，某科技实业公司股权已全部归王某一人所有。前述违法事实经公司另一股东华某举报后被查实，甲律师事务所撤回前述股权查证法律意见书。2020年10月9日，上海市某区市场监督管理局（以下简称某区市监局）作出撤销许可决定，撤销2019年9月27日核准的包括企业名称（某科技实业公司变更为某科技有限公司）、法定代表人（肖某变更为王某）等事项在内的变更登记。

2022年9月9日，某科技实业公司向某区市监局再次提出改制申请，递交了批准改制的批复、签章真实性承诺书、乙律师事务所出具的股权查证报告及附件、某科技实业公司股东决定等材料。某区市监局收到上述材料后，经审核，认定申请材料齐全并符合法定形式，于2022年9月9日作出登记确认通知书，对该改制申请予以登记确认，变更事项为名称（某科技实业公司变更为某科技有限公司）、法定代表人（肖某变更为王某）、类型、经营范围、股东（发起人/合伙人/投资人/成员）。肖某不服该变更登记，向上海市某区人民政府（以下简称某区政府）提起行政复议。某区政府认定某区市监局作出的确认登记的行政行为正确，遂于同年12月作出行政复议决定，维持某区市监局作出的确认登记的行政行为。肖某仍不服，诉至法院，要求撤销某区市监局于2022年9月9日作出的变更登记行为及某区政府作出的复议维持决定。

【审  判】

一审法院认为：根据《中华人民共和国登记管理条例》（以下简称《登记管理条例》）的规定，某区市监局主管其辖区内的市场主体登记管理工作，具有作出登记确认的法定职责。某区市监局作为登记机关，应当对登记申请材料进行形式审查，对申请材料齐全、符合法定形式的，应予以确认并当场登记。本案中，某科技实业公司申请变更登记，递交的材料符合内资非公司企业法人按公司法改制登记提交材料规范的要求，也符合《登记管理条例》和《中华人民共和国登记管理条例实施细则》（以下简称《登记管理条例实施细则》）的要求，故某区市监局予以确认并当场登记并无不当，亦符合程序要求。肖某因与公司股权纠纷等事宜，要求撤销某区市监局的变更登记，没有事实和法律依据，不予支持。某区政府收到肖某的复议申请后，在法定期限内对变更登记行为进行了审查，作出的复议维持决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。肖某要求撤销该行政复议决定，没有事实证据和法律依据。

一审法院判决：驳回肖某的诉讼请求。

一审判决后，肖某不服，提起上诉。

二审法院认为，本案争议焦点有二：其一是某科技实业公司申请非公司企业改制变更登记所提交的材料是否符合法定要件；其二是本案是否适用《登记管理条例》第四十条第三款之规定。

关于争议焦点一，根据《上海市人民政府批转〈关于进一步深化本市股份合作制企业改革的指导意见〉的通知》等规定，股份合作制企业进行公司制改制申请变更登记，企业登记机关应根据企业股权查证、财务审计和资产评估的结果，办理公司制的变更登记。企业聘请律师事务所参与股权查证，应将律师事务所出具的法律意见书在企业内部公示15天。公示期结束后，企业召开由经查证核实身份的现有股东参加的股东大会，对查证结果进行表决，经表决后具有法律效力。

根据《登记管理条例》第十九条之规定，登记机关应当对申请材料进行形式审查，但形式审查不等于排除登记机关应尽到的审慎审查义务。本案中，某科技实业公司申请时提交了乙律师事务所出具的股权查证报告，以证明某科技实业公司的股东变更为王某一人，并据此提交了王某一人签名的“关于某科技实业公司改制的方案”“批准改制的批复”及股权查证报告的表决文件。上述申请材料的真实有效合法，均需以乙律师事务所股权查证结果的真实性为前提，某区市监局对该份股权查证报告的审查应当更为谨慎，然而，某区市监局在审查中并未尽到审慎的职责。

首先，2020年10月9日的撤销行政许可决定已查明某科技实业公司在2019年申请变更登记时提交的股权转让协议系虚假材料；本次变更登记申请中，相较于已被撤销的2019年变更登记，就王某变更为唯一股东一节，某科技实业公司仅另选新的律师事务所出具股权查证报告，并未提交任何其他证明材料。而某区市监局仅根据该股权查证报告，即认定某科技实业公司股东已变更为王某一人，显然与其2020年所作撤销行政许可决定相悖，某区市监局对此并未作出合理解释。其次，乙律师事务所出具的股权查证报告主文遗漏诸多重要事实，如已有民事判决认定华某具有某科技实业公司股东身份，王某自认持有某科技实业公司90%股权；2005年某科技实业公司申请法定代表人变更登记为肖某，虽因弄虚作假被处罚，但该变更登记因公司股东达成一致而未被撤销。以上事实通过某区市监局保存的档案资料均能够予以查明，而某区市监局对此并未尽到审慎审查职责，未查明股权查证报告主文与档案资料记载内容存在的明显矛盾之处。甚至在乙律师事务所股权查证报告附件中对前述股权真实状况已有所体现，且某区市监局明确知晓某科技实业公司历经多次变更登记、撤销变更登记、股权多次转让且相关方存在争议、曾涉多起诉讼的情况下，简单以前述股权查证报告结果为依据，认定某科技实业公司的股份由王某一人持有，证据明显不足。最后，生效民事判决也已确认华某的法定继承人持有涉案公司的股权，乙律师事务所的股权查证结果亦与该生效民事判决认定事实相矛盾。因此，某科技实业公司基于股权由王某一人持有而提交的仅有王某一人签名的申请材料，不符合法定形式，某区市监局认为某科技实业公司2022年9月9日提交的变更登记材料齐全、符合法定形式，系认定事实不清。

关于争议焦点二，根据《登记管理条例》第四十条第三款规定，因虚假市场主体登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。本案中，王某在2019年9月办理某科技实业公司的改制（备案）登记申请时，即是以委托代理人身份提交材料，并作为法定代表人签名。嗣后，该次登记因虚假材料于2020年被某区市监局自行撤销。王某主导并实际办理了该次登记申请，登记结果也由王某一人受益，显然王某系2019年登记被撤销的唯一直接责任人。本案被诉2022年的变更登记，同样由王某作为委托代理人办理，并作为法定代表人签字，与2019年办理登记时的情形完全一致。自2020年10月撤销登记之日至2022年9月王某申请本案被诉变更登记，系3年内再次提起申请，违反了《登记管理条例》第四十条第三款之规定。某区市监局认为被诉变更登记中王某仅为委托代理人，不是申请登记的市场主体，申请登记的市场主体为某科技实业公司，不属于《登记管理条例》第四十条第三款规定之情形，此观点系对该条文的误读。该条规定“其直接责任人……不得再次申请市场主体登记”，是限制直接责任人再次为任何市场主体申请登记的行为，并非仅限制直接责任人即是申请登记的市场主体这一种情形。若按某区市监局之观点，只要“直接责任人”再次申请除其本人之外的市场主体登记，均不违反该条之规定，按此理解将会使大量本应对虚假登记承担责任的人逃避监管，存在重大漏洞，显然与该规定的立法目的相悖。据此，某区市监局所作被诉变更登记行为未准确适用《登记管理条例》四十条第三款之规定，属适用法律不当。

综上，王某在2019年和2022年两次提起某科技实业公司的变更登记申请间隔尚不足三年，两次申请主体一致，实际经办人同一，提供的材料均为律师事务所出具的股权查证法律意见。在第一次变更登记申请因提交虚假材料被撤销，第二次申请并未提交实质上不同于第一次申请的其他证明材料的情况下，某区市监局对其第二次申请不应予以准许。被诉变更登记行为认定事实不清、适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，应予撤销。某区政府未查明某区市监局所作变更登记行为存在主要证据不足、适用法律不当的问题，作出的复议维持决定认定事实不清，亦应予以撤销。

【评 析】

完善市场主体登记制度是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。随着商事制度改革深入，登记注册便利化改革措施不断完善，增强市场主体活跃度的同时，以伪造股东、法定代表人签名，冒用他人身份登记等形式进行虚假登记的行为频发。《登记管理条例》第40条第3款规定：“因虚假市场主体登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。”但对于直接责任人的界定、再次申请登记时的审查标准，法律法规存在模糊之处，引发执法机关与司法机关对审查标准的理解分歧，甚至上位法与下位法之间存在冲突之嫌。实践中形式审查思维日益泛化，确有不法分子规避前述禁止性规定，以致于出现同一市场主体在三年内多次虚假登记，导致公司股权登记状态与实际不符、股东之间矛盾加剧，进而影响财产处分。可见市场主体登记机关的审查标准亟需重新审视。个案是法律适用最直接的场域，为持续推进法治化营商环境建设，建立诚信的市场秩序，保障市场主体的合法权益，有必要从个案出发，对市场主体登记机关的审查义务加以检视和厘清。

本文认为，市场主体登记申请人要对申请材料的真实性负责，并不因此免除登记机关的核实义务。市场主体曾因提交虚假材料而被撤销登记，股权状况仍存在明显争议的情况下，对其再次申请登记所提交的材料，登记机关应当予以审慎核实。因提交虚假材料导致市场主体登记被撤销的，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起三年内再次为任何市场主体申请办理登记，均不符合规定。  

一、不应仅凭登记申请性质“一刀切”地适用形式审查

从时间线看，市场主体登记审查标准制度沿革是从实质审查转变为形式审查的过程。1988年《企业法人登记管理条例施行细则》第55条第2项对企业登记审查要求还包括实质上审查申请材料的真实性、合法性和有效性。2001年原国家工商管理行政总局对此已转变为形式审查，2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第31条和第34条分别规定了“申请人应对其所提交的申请材料实质内容的真实性负责”和行政机关的审查标准为“申请材料齐全、符合法定形式”。该表述被完整沿用于2022年施行的《登记管理条例》，共同构成了实践中登记机关普遍认为自己仅需进行形式审查的法律依据。从实质审查到形式审查的企业登记制度改革背后是深化市场经济体制过程中安全与效率之间的价值平衡。形式审查以其成本低、效率高的优势在制度和实践领域不断泛化。近年来全国多地相继开展的公司登记确认制改革也印证了这一趋势。2022年3月15日施行的《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》以地方性法规的形式突破性规定“市场主体的设立登记实行行政确认”，以往被认定为行政许可的设立登记也能适用形式审查标准。申言之，市场主体各类登记划入“行政确认”的范围呈扩大之势。然而，行政许可法即使认可形式审查，第34条第2款规定并未一概排除登记机关核实申请材料实质内容的义务。前述地方性法规有关在公司登记的定性和审查标准方面，内容上与上位法存在冲突之嫌。

前述审查标准转变过程中，有观点认为行政许可法第12条仅规定：“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。”即法律并未要求企业登记皆“应当”属于行政许可。而无论是学理上以登记是否需要法定前置审批手续为区分的核准主义与准则主义，抑或是实践中将行政许可定性为设权性质、行政确认定性为证权性质，继而将股东、法定代表人登记认定为行政确认的观点，共性都是以登记申请性质区分，默认行政确认对应形式审查，行政许可对应实质审查。背后逻辑在于认为行政确认类登记仅起到公示信息作用，对行政相对人权利义务影响较小，无需施以严格的实质审查标准，此观点与实践并不完全相符。以本案为例，王某申请股东、法定代表人变更登记均为了实现成为法定代表人进而处分公司房产的目的。且2005年的民事判决也已证实，王某曾通过变更公司法定代表人的方式事实上“转让”公司房产获利，充分说明法定代表人变更登记也足以深刻、严重地影响利害关系人和企业的权益。登记机关以登记申请性质作为“一刀切”适用形式审查的依据显属不妥。

与行政机关不同，司法机关可选择的审查标准有且仅有“实质审查”，即无论行政机关是否对申请材料予以核实，司法审查中双方需对登记申请材料的真实性予以质证。2020年印发的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》仍然将工商登记划归行政许可，并未将其归于行政登记或行政确认行为范畴，如按前述登记申请性质区分说，则侧面表明工商登记全面形式审查模式并未在司法审查领域得到完全认可。倘若司法审查也采取形式审查，则登记机关应诉几乎毫无压力，因为无论事实上是否构成虚假登记，行政机关都不必为此担责。

二、登记机关对虚假登记具有主动纠错义务

《关于公司法第198条“撤销公司登记”的法律性质问题的答复意见》规定：“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可属于对违法行为的纠正而不是行政处罚。”新公司法第39条中规定：“虚假登记的应当撤销登记”，首次将撤销登记以单独条款列明。针对涉嫌虚假登记的行为，《登记管理条例实施细则》第50条规定：“登记机关可以根据当事人申请或者依职权主动进行调查。”足见撤销虚假登记属于行政机关应当主动纠错的义务范畴。着眼于本案，即使到了诉讼阶段，登记机关仍然秉持着只要申请人提交的材料形式上合法即可，并拒绝对诉讼中足以确认为虚假材料所获取的登记自行纠错撤销。可见形式审查思维主导下，登记机关对虚假登记事后纠错的积极性不足，导致虚假登记有了滋生土壤。

社会信用是市场经济的基础制度之一。社会信用制度尚不完善的情况下将申请材料的真实性、合法性寄托于申请人的自律基础上显然不够牢靠。虚假登记所引发的行政复议和诉讼，行政机关和司法机关均需投入大量资源予以应对，同样增加了社会成本。因此，无论从立法遏制虚假登记的本意出发还是从减少后续纠错成本的角度，登记机关都有必要在登记中结合个案履行相应核实义务，以解决提高登记效率与力求登记信息真实之间的矛盾。

三、登记机关负担审慎审查义务的考量因素

审慎审查是针对特定情形所采取的高于一般形式审查的标准。且最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定：“已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责的，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担责任。”法办〔2012〕62号《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》也规定：“登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应赔偿责任，已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。”审慎审查并非要回到全面实质审查，但为避免核实义务的适用走向行政机关自行解释的标准，有必要明确行政机关在何种情形下应当负担审慎审查义务。

（一）股权证明材料显示为一人公司

一人公司股权表决文件仅需一名股东签字即可成就形式合法性。公司法对一人公司财产混同尚且以举证责任倒置对该股东赋予较重的举证责任，工商登记中，考虑到法定代表人变更登记结果可能侵害利害关系人的合法权益，登记机关更应当审慎核查股东名册、股权转让协议以明晰真实股权状况。本案中，涉案公司2022年提起的登记申请中，证明公司股权状况的材料为律师事务所出具的股权查证报告，该股权查证报告显示为王某一人100%持有公司股权，相关股东表决文件也仅有王某一人签字。而2019年该公司的虚假变更登记即因华某的申请被某区市监局撤销，股权转让协议被认定为虚假材料，且被调查期间，王某申请登记时提交的同样是证明公司全部股权为王某一人所有的股权查证报告被相关律师事务所撤回，某区市监局具已知晓。登记申请人未提交其他新的转让协议或股东名册的前提下，涉案公司股权存在明显争议状态，登记机关不应简单以律师事务所出具的股权查证报告再次作为2022年涉案公司股权证明材料的唯一依据。

（二）市场主体存在虚假登记“既往史”

1.核实市场主体登记档案

如果申请登记的市场主体曾有虚假登记，考虑到该市场主体以往存在不诚信行为，其再次申请登记时，登记机关应当秉持审慎态度对原有登记档案中涉及虚假登记被撤销的原因和虚假材料进行查阅，从而在审查操作层面建立登记“征信档案”。本案中，王某2022年申请登记系其第三次提交虚假申请材料。而涉案公司自1999年以来经多次变更登记、撤销变更登记、股权多次转让且相关方存在争议、曾涉多起诉讼的情况下，某区市监局只要查阅过往登记档案，明显可以排除王某100%持股之可能。

2.严格约束虚假登记直接责任人再次登记行为

《登记管理条例》第40条第3款规定：“虚假登记被撤销后直接责任人三年内不得再次申请相关市场主体登记。”该条款的“三年禁期”是对虚假登记直接责任人的直接打击，旨在遏制虚假登记中介机构、职业代理人再次进行违法登记。而本案中，登记机关认为此处的“直接责任人”应当限定为虚假登记的市场主体本身，而不包括作为代理人的王某。从以下四个方面足以推出登记机关对法律理解之谬误：一是从文义解释角度，条例并未规定直接责任人限于申请登记的市场主体，更未排除登记代理人。二是从立法目的解释，若直接责任人限定为市场主体本身，则直接责任人申请除本人外的任何市场主体登记均不违法，将可能导致大量虚假登记的直接责任人逃避监管，显然立法目的相悖。三是从意思表示上，本案显示为一人股东的表决文件本就是虚假材料，无法认定为公司的真实意思，也不应归咎于该市场主体。四是从登记效果上，前两次虚假登记的实际操作人、登记获益人均是王某，无从找出其他直接责任主体，足以确定王某为直接责任人。前述观点在后续颁布的相关公司登记规定中得以印证，2024年3月15日实施的《防范和查处假冒企业登记违法行为规定》第19条规定：“直接责任人包括对实施假冒企业登记违法行为起到决定作用，负有组织、决策、指挥等责任的人员，以及具体执行、积极参与的人员。”2025年2月施行的《公司登记管理条例》也明确中介机构和代理人不得提交虚假材料进行公司登记。因此，对于有虚假登记既往史的市场主体再次申请登记，登记机关负有查实直接责任人身份的当然义务，应当严格约束直接责任人再次登记行为，即直接责任人三年内再次为任何市场主体申请办理登记，均不符合规定。

*本案入选2025年上海法院百例精品案例。

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