开篇：一个原则，两种命运

“法无授权不可为”——这是现代法治对公权力的第一原则。它的意思很简单：政府做任何事，都必须有明确的法律授权；没有法律授权，就是越权，就是违法。

与之相对的是私权利的原则：“法无禁止即可为”——公民和企业可以做任何法律没有禁止的事。

这两个原则加在一起，划出了政府与社会的边界：政府只能在法律划定的圈子里行动，而公民在这个圈子之外拥有广阔的自由空间。

这个原则，写在很多国家的宪法里，也写在我们的一些法律文件里。但在现实中，它的命运如何？

第一章：为什么“法无授权”在实践中难以落地？

原因一：授权条款本身的模糊性

很多法律在授予政府权力时，用的是“根据工作需要”“为了公共利益”“必要时”这类弹性极大的表述。比如《税收征收管理法》规定税务机关可以“依法检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料”——“有关资料”是什么？理论上可以无限延伸。

这种模糊授权，等于把“边界”的决定权交给了执行者。法律说“你可以做A”，但没说不能做A+、A++，于是边界就被悄悄推远了。

原因二：缺乏独立的边界裁判

权力边界被越界了，谁来裁决？理论上应该是法院。但在现实中，法院对行政行为的司法审查力度有限。许多行政行为即使存在越权嫌疑，法院也倾向于尊重行政机关的判断，或者以“不属于行政诉讼受案范围”为由驳回。

没有独立的、有权威的裁判者，边界就是橡皮筋——可以拉长，但很少被弹回。

原因三：地方保护主义与“逐利性执法”

我们在系列之一里提到过“逐利性执法”——地方政府或部门以罚款、没收、查封等手段获取财政收入或部门利益。这种情况下，权力的边界不是由法律划定的，而是由“利益最大化”驱动的。越界越多，收益越大，边界自然不断外推。

原因四：“运动式治理”的惯性

中国有悠久的“运动式治理”传统——遇到某个突出问题（比如环保、安全、金融风险），就发动一场专项整治。运动式治理的特点是：临时性、高强度、往往突破常规法律程序。在“运动”的名义下，“法无授权”常常被“上级指示”“政治任务”所取代。

第二章：边界模糊的后果

1、对企业：不可预期的合规成本

你不知道明天会不会有一项新的“专项检查”，不知道三年前的一个行为会不会被重新定性为“违法”，不知道本地的执法标准和隔壁县是不是一样。于是，企业被迫花费大量资源在“关系维护”和“过度合规”上，而不是专注于生产和创新。

2、对公民：无处不在的“被管理感”

从摆摊到装修，从办证到出行，公民常常感到“什么都需要审批，什么都可能违规”。这种感受不是错觉——当权力边界模糊，执法就有了极大的自由裁量空间，公民的自由就变成了“被允许的自由”，而不是“法定的自由”。

3、对政府自身：侵蚀公信力

选择性执法、运动式治理、越权干预，短期内可能解决了某个具体问题，但长期来看，它们破坏了法律的严肃性和可预期性。当政府自己都不严格按法律办事，公众凭什么信任法律？

第三章：有没有可能把边界划清楚？

路径一：用“负面清单”思维重构授权

“法无授权不可为”的背面，是“权力清单”制度。近年来，各级政府陆续公布了权力清单，列明自己有哪些职权。但问题在于：这些清单大多是“自我梳理”的产物，缺少外部约束。

一个可能的改进方向是：建立“负面授权”制度——法律不仅规定政府可以做什么，更要明确规定政府不可以做什么。比如，“税务机关不得以税收征管为名查封与企业经营无关的个人财产”“行政机关不得在缺乏明确法律依据的情况下要求企业报送经营数据”。把这些“不可为”写清楚，比笼统的“法无授权”更有可操作性。

路径二：强化司法审查

司法是权力边界的最后守护者。需要推动的改进包括：

扩大行政诉讼的受案范围，让更多“越权行为”可以进入法院审查。

降低原告的举证责任，减轻“自证被侵权”的负担。

建立对抽象行政行为（规范性文件）的司法审查机制——很多越权行为是以“红头文件”的形式出现的，法院应该有权审查这些文件本身的合法性。

路径三：建立“越权追责”机制

越权行为被发现后，不仅要纠正，还要追责。目前，官员越权执法的个人成本很低——即使被法院判定违法，通常也只是“行政行为被撤销”，执法人员本人很少受到实质性处分。如果建立一种机制：凡是被法院终审认定越权的行政行为，相关责任人应当承担一定的个人责任（比如处分、赔偿），那么越权的冲动会大大降低。

路径四：阳光是最好的边界

很多越权行为之所以发生，是因为信息不对称——公众不知道政府在做什么，不知道执法的依据是什么。如果所有执法行为的法律依据、裁量标准、个案处理结果都公开可查，越权行为就很难藏身。

第四章：现实的约束与可能的突破口

当然，以上这些路径都面临现实的约束。

约束一：政府职能的“扩张惯性”

中国政府在经济发展、社会稳定、公共服务等领域承担着极其广泛的职能。职能越多，权力边界越容易模糊。要划清边界，首先需要对政府职能本身进行梳理和缩减——哪些是必须由政府做的，哪些可以交给市场和社会？这涉及到更根本的改革。

约束二：司法独立性的现实边界

法院对行政权力的制约，最终取决于司法相对于行政的独立性。在没有彻底解决这个问题的前提下，司法审查的力度是有限的。

约束三：法治文化的缺失

“法无授权不可为”不仅是一项法律原则，更是一种文化观念。当整个社会（包括官员和普通人）还没有真正接受“权力需要被约束”的理念时，再好的制度设计也可能被架空。

但突破口也是存在的：

· 技术突破口：信息公开、执法记录、大数据监管等技术手段，可以让权力运行更加透明，从而减少越权空间。

· 地方突破口：一些地方在“权力清单”“综合执法改革”等方面进行了有益探索，这些经验可以总结推广。

· 个案突破口：每一个成功挑战越权行为的司法判例，都是对权力边界的重新确认。法律人可以在个案中持续推动。

结语：边界不是一堵墙，而是一条线

权力的边界，不一定要像柏林墙那样固若金汤。它更像高速公路上的车道线——大多数时候，车辆在车道内行驶，偶尔压线，需要提醒和纠正。但如果车道线完全模糊或者不存在，就会乱成一锅粥。

“法无授权不可为”这条线，目前在中国很多地方是模糊的，甚至被有意无意地擦掉了。我们的任务，不是一夜之间画出一条完美的新线，而是持续地、一点点地把这条线描清楚——用立法、用判例、用舆论、用每一个公民的每一次合法抗争。

这就是系列之四要传递的核心信息：权力的边界不是天然存在的，它需要被不断地主张、确认和维护。

邱旭瑜 律师

现代心学导师｜《穷律师、富律师》等书作者

企业战略架构师｜家族/企业传承规划师

《结构商学》创始人｜《结构心学》奠基人